多方共治环境污染社会机制研究
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摘要：20世纪下半叶，美国经济高速发展，固体废物污染事件频发，严重破坏环境。同时期，美国逐步形成以环保法律法规为核心，政府、企业、环保组织和公众四大社会主体参与，相互促进，共同治理环境的社会机制。美国在环保社会机制有效运转作用下，不断完善固废法律法规，政府严格行政执法，企业积极履行环保责任，环保组织、公众强化环保监督作用，至20世纪末基本控制固废污染。我国目前提出构建现代环境治理体系，强调多方共治。美国多方共治固废污染经验为深刻理解政策内涵提供了参考。
关键词：多方共治;环境治理;社会机制;固废污染
中图分类号：X32 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2020）09-0-03
DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2020.09.117
Research on social mechanism with multi-party governance on environment pollution
——Implications from the United States’ multi-party governance on solid waste pollution
Lei Jian
（Environmental and Economic Policy Research Center， Ministry of Ecology and Environment， Beijing 100029，China）
Abstract：In the second half of the 20th century， with the rapid economic development， the United States’ solid waste pollution events occurred frequently which seriously damaged the environment. During the same period， the United States gradually formed a social mechanism in which environmental protection laws and regulations as the core， with the participation of four major social subjects， namely， the government， enterprises， environmental protection organizations and the public， promoting each other and jointly managing the environment. Under the effective operation of environmental protection social mechanism in the United States， the solid waste laws and regulations were constantly improved， government strictly enforced administrative law， enterprises actively performed environmental protection responsibilities， environmental protection organizations and the public strengthened the role of environmental protection supervision. By the end of the 20th century， solid waste pollution was basically controlled. At present， China proposes to build a modern environmental governance system， emphasizing multi-party governance. The experience of the United States in the treatment of solid waste pollution provides a reference for the deep understanding of policy connotation.
Key words：Multi-party governance;Environmental governance;Social mechanism;Solid waste pollution
2020年3月，中共中央辦公厅、国务院办公厅印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，明确提出“强化政府主导作用为关键，以深化企业主体作用为根本，以更好动员社会组织和公众共同参与为支撑，实现政府治理和社会调节、企业自治良性互动。”“坚持多方共治。明晰政府、企业、公众等各类主体权责，畅通参与渠道，形成全社会共同推进环境治理的良好格局。”坚持多方共治是现代环境治理体系的一个鲜明主题，为我国今后一段时期推进现代环境治理体系建设明确了方向。本文从美国环保社会机制有效运转，多方参与共同治理固体废物污染经验，展现构建现代环境治理体系多方共治的深刻内涵，实现可持续的环境治理。
1 美国固废污染历史
二战后，美国经济迎来快速增长，固体废物数量大幅上升，导致污染事件频发，成为严重的社会现象。1950-1960年，美国固废数量增加了60%。1969年纽约时报曾报道：“雪崩式的固废和固废处理问题正在全国主要城市蔓延，在即将到来的时刻，将造成更甚于空气和水污染的危机。”如图1所示，1960-1990年，美国市政固废年产生量以及人均年产生量呈急剧上升态势。在此阶段，频繁发生固废污染事件，主要有以下几个标志性事件：1969年夏天，由于长期被大量油污和有毒化学物污染，俄亥俄州克利夫兰市凯霍加河起火;1975年弗吉尼亚州詹姆斯河发生杀虫剂十氯酮污染事件;1978年纽约州拉夫运河爆发有毒废弃物污染事件等。这些污染事件轰动全美国，造成巨大的环境破坏，固废污染成为美国亟须解决的社会问题。美国开启长期治理固废污染过程，跨越整个20世纪下半叶。 2 美国环保社会机制下多方共治固废污染
面对固废污染环境事件，美国联邦政府从被动应对到主动引导，企业从消极抵制到积极配合，环保组织和公众表达强烈意愿推进治理。参与方有各自的目标和利益诉求，相互沟通协调，相互制约促进，各方发挥作用，共同治理环境。图2展示了美国环保社会机制架构。美国环保社会机制是一个法律法规为核心，政府、企业、环保组织、公众共同参与环境治理的有机体系。美国多方共治固废污染，主要作用表现在如下几个方面。
2.1 逐步构建完善的固体废物法律法规体系
从20世纪60年代开始，美国针对固废污染陆续颁布各项法律法规，形成完整框架。1976年颁布《资源保护与恢复法》、1980年颁布《环境综合反应、赔偿和责任法案》等。尤其对危险固体废物实施“从摇篮到坟墓”的监管，形成以《资源保护与恢复法》和《环境综合反应、赔偿和责任法案》两部法律为基础、多部法律实施配套措施为支撑的法律体系。
2.2 政府严格环境保护执法司法
美国政府一直以来对固废污染环境违法者给予严厉打击。执法包括民事和刑事方式，形成具有梯度的处罚机制。民事执法是对违法行为尚不构成刑事诉讼案件的执法行为，包括向违法者发出违法通告、要求其恢复到守法状态和清理场地的行政命令、罚款、将案件纳入民事诉讼程序等。如果违法性质恶劣（如故意违法），后果严重的，政府向法院提起刑事诉讼，法院将对这些违法者实施罚款或监禁处罚。图3显示美国环保局1977-1989年之间移交司法部的危险固体废物民事诉讼案件数量保持增加趋势。
2.3 企业加强环保社会责任
在社会监督下，美国企业为树立良好企业形象，也为应对新法律政策，积极履行社会责任，在环保技术研发上加大投入，宣传环保思想，引导公众舆论。高消耗、高污染的传统产业因为生产成本和污染治理成本增加而导致破产，或者将重污染企业迁往国外。美国杜邦公司是一个典型代表，在1988年《蒙特利尔议定书》签订之后，占世界氯氟烃市场1/4份额的杜邦公司在1996年逐步停止生产;2003年杜邦公司被美国环保局授予“绿色化工企业奖”。另外，美国企业加大减废与资源回收力度，循环利用产业得到长足发展。表1显示美国1972-1989年期间，铝罐回收数量与回收率稳步提高。
2.4 环保组织助推固废立法
1960年以后，美国民间环保组织长足发展。美国十大环保组织的会员总数在1965年不到50万人，1985年上升到330万人，1990年达到720万人。其中设立的固废环保组织包括公民清理有害废弃物协会、国家整治有害废弃物组织、绿色和平组织等。环保组织的壮大助推环保运动，以游行、选举、游说、诉讼等多种形式影响固废立法。图4反映了环保运动与固废治理相关立法的时间顺序。
2.5 公众广泛参与环保监督
20世纪60年代起，美国公众广泛参与环境治理。1970年4月22日的“地球日”成为标志。大约2 000万美国人走上街头，举行声势浩大的游行和抗议活动，表达自己对环境污染的关注，包括对固废污染的不满。参加者涵括了美国社会各个阶层，包括学生、政治家、科学家、学者、普通市民和甚至失业者。在三个半月时间内动员2 000万人、10 000所中小学、2 500所大学、1 000个社区参与地球日的活动，获得基层民众支持。公众环保意识逐步提升，广泛参与对环境破坏和污染的治理与监督。
3 启示
环保社会机制有效运转，美国固废治理取得显著成效。据统计，美国在1980年有近50 000家企业产生危险废物，约30 000家企业经营废物处理、储存或處置设施（TSDFs）。经过资源节约和减废措施后，到1999年减少到20 000家企业产生危险废物，约2 000家TSDFs设施。此外，垃圾填埋场处置危险固体废物的数量从300万吨减少到不足一半，几乎减少60%。目前，我国已经出台或修订《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》等法律法规，《固体废物污染环境防治法》正在进行修订，环境保护法律法规政策体系逐步完善。环境治理的长期性、复杂性、困难性决定必须以法律法规为核心，充分调动社会各方力量。构建现代环境治理体系需要政府、企业、环保组织和公众四方主体协同推进，共同治理环境。
3.1 政府在行政方面严格执法，严厉处罚违法行为
政府短期集中整治对于违法者有一定的震慑作用，可以短时间内消除公众责难，及时化解矛盾。短期整治不能达到“标本兼治”，政府作为主导力量，需要长期在政策制定和执法上加强力度，严格执法，增加违法者实施污染环境违法行为的成本，让其无利可图，才能有效防止污染环境违法行为发生。
3.2 企业加强环保主体责任，加大减废和资源循环利用
企业是废物产生的主体，具有责无旁贷的环境保护责任。企业应遵守相关法律法规，严格按照行业标准规范要求，设计并使用相应的技术设备，规范管理并妥善处置废物。与大专院校、科研院所或者国际顶级技术机构开展交流合作，通过技术研发、设备研制，整体性提升废物处理技术水平和污染治理效果，提高减废和资源化利用效率。
3.3 环保组织自身壮大，参与环境污染事件诉讼和法律法规制定
环保组织是政府与社会之间沟通的桥梁。目前我国大多数环保组织存在管理缺乏规范、质量参差不齐、作用发挥有待提高等问题，需要采取财政、税收、价格、政府采购等方面政策和措施，大力扶持建立职业化和专业化的环保组织，培养资源动员和公众动员的能力，形成稳定工作方法和模式。鼓励环保组织参与环境污染事件民事诉讼，代表利益受损的公众维护自身权益。支持环保组织参与环境治理法律法规的制定。
3.4 公众提高环保意识，参与环境保护日常监督
环境污染违法行为具有长期性和潜伏性，公众往往意识不到严重后果，违法者往往也认识不到自己的行为构成犯罪，这一点在缺乏教育的群体中特别明显。需要加强对公众的环保宣传和教育。将环保教育列入义务教育教学大纲，普及环保知识，从小提高公众环境保护意识。发挥媒体宣传作用，引导公众环境观念，做好如“世界环境日”“地球日”等集中式主题宣传。加大信息公开，建设环保信息交流平台，打通公众沟通与举报渠道，鼓励和支持公众积极主动参与环境保护日常监督。
参考文献
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收稿日期：2020-07-25
作者简介：雷健（1981-），男，硕士学位，经济师，研究方向为经济学。
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