检察机关推动人大代表辅助履职参与社会治理研究
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作者:董史统
充分发挥检察职能和检察智慧，在办案中发现问题、研究问题、分析问题，就涉及社会治理的普遍问题和薄弱环节形成检察建议，与人大代表履职合力推动社会治理，做到检察监督和代表履职相互增益、相互成就。
重视人大代表联络工作一直是检察机关的优良传统。进入新时代，检察机关进一步创新常态化联络机制，在以往基础上更加用心、更重细节，以更高标准、更积极态度、更主动作为、更真诚沟通联络，最大限度争取人大代表对检察工作的了解、理解和支持。一直以来，检察机关一直在寻找能够平衡强化法律监督和辅助代表履职的合适载体。当下，检察机关推动人大代表辅助履職参与社会治理，就是一种顺应人民群众新要求、回应人大代表新期待，真正将以人民为中心落到实处的最佳选择。
一、拨云见雾：检察机关推动人大代表辅助履职参与社会治理的基本现状
（一）总体协同开展不够，治理呈现“碎片化”。实践中，治理类检察建议和行政公益诉讼诉前检察建议，已超越案件本身，正成为检察机关参与法治政府建设的“法宝”，更为检察机关参与社会治理明确了方向。检察建议制度高度契合党的十九届四中全会精神，可以有效转化成治理效能，成为一座桥梁、一个纽带、一种良好的参与治理可操作机制。但这种制度很可能因事不同、因人而异。检察建议制发对检察官洞悉案件背后的治理漏洞和薄弱环节的能力有要求，更考验检察官提出问题、分析问题、研究问题的能力和水平，还要求能够精准、有效提出可操作性的具体治理建议，跟踪做好后续落实整改，这些要求环环相扣，缺一不可。这种背景下，检察建议参与社会治理可能出现“靠天吃饭”等问题，极易出现领域治理不均衡等现象，检察监督与人大监督协同容易出现“空档”。部分代表虽有履职的热情和愿望，但受自身素质和能力约束，对全局工作动态把握不深、不透，执行代表职务的能力不强，对加强和创新社会治理难以提出建设性的意见和建议[1]，履职效果受影响。
（二）欠缺稳定工作载体，社会治理持续性不够。在检察机关代表联络工作中，最主要的方式是针对不同界别关心关注的热点问题，确定检察开放日主题，邀请代表走进检察机关，近距离感受检察工作。这种形式，往往是“走马观花”，涉及社会治理层面内容较少，代表履职体验感不强，代表获得感普遍较低。除主题检察开放日外，还涉及专题视察、专题调研、专题审议等活动，总体上合适载体较为缺乏。目前，检察建议是检察机关融入基层治理和节约社会资源，实现社会资源共享的有效方式。检察监督的新常态和新需求对检察建议提出刚性化的需求。目前，检察建议还存在很多问题，如适用范围不规范、调查核实不到位、释法说理不充分、文书制作不规范等，同时检察官对社会治理的专业性欠缺、检察建议的审核把关制度难以落实，一定程度上影响了人大代表参与社会治理的履职体验。加之，人大代表参与检察建议制发、跟踪、落实等方面的配套措施缺乏，也影响了社会治理实效。
（三）多停留于“案”内，缺乏必要治理纵深。一是局限于个案治理。在检察机关参与社会治理实践中，往往就个案办理制发检察建议，推动某类问题的集中整治，对于后续整个行业、领域的治理缺乏必要的系统考虑。这种个案治理的局限是以个案带动，影响面较小，限于堵塞漏洞，缺乏更高层面的建章立制。二是停留于基层治理。办案实践中，案后暴露的社会问题，往往不限于辖区，而是在市域、省域等范围内不同程度地存在，但在制发社会治理类检察建议或是撰写专题报告时，往往限于基层实际，缺乏与人大代表、上级检察院的联动。这就需要确立类案监督思维，充分发挥检察一体化和各级人大代表优势，上提一级提出治理类检察建议。三是缺乏横向联动。目前，检察机关“案多人少”矛盾普遍存在，社会治理意识有待提高，应付考核式的被动社会治理还不同程度存在，有时候浅尝辄止，且未有足够时间考虑要求人大代表参与。这种方式，不仅社会治理深度不够，还会影响最终治理实效。
二、存异求同：检察机关助力社会治理与人大代表履职的关联论证
（一）以人民为中心理念的实质共融。检察机关的工作出发点和落脚点，就是要为人民服务，对人民负责，这与人大代表的履职初衷并无本质区别。从概念上看，检察机关又称人民检察院，已深深打上人民烙印，而人大代表意为“人民的代表”，要从人民中来、到人民中去，始终对人民负责，具有极强的人民属性，两者在功能和目标上高度耦合。从内涵上看，加强与人大代表的联络，自觉接受人大监督是落实以人民为中心的发展思想的具体体现。检察机关的法律监督和人大代表的履职监督目的同一，都是为维护人民群众根本利益、高效解决群众关心的热点难点问题，一个主动作为，一个监督发力，可以携手并进、互促共赢。更细一点讲，检察机关发挥法律监督职能助力社会治理的出发点即是通过检察权行使，为人民群众创造一个安全稳定祥和的社会环境，而人大代表履职的最终目的也是通过为人民履职，让履职成果为人民所共享，给人民交上一份满意的答卷，不负人大代表“人民”代表之谓。
（二）开展民生专项监督的外部共鸣。2019年以来，“四大检察”“十大业务”检察工作新格局已基本形成，各项法律监督工作稳步推进。而“四大检察”新格局，是伴随人民群众司法新需求产生的[2]。进入新时代，人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面有了更高层次的需求。对检察机关而言，这些新需求，不仅涉及刑事检察，也涉及民事检察、行政检察、公益诉讼检察。在刑事检察领域，涉及食品安全、药品安全、生态环境安全等民生领域监督;在民事检察领域，各项工作的开展都离不开民生民情;在行政检察领域，涉及行政相对人的相关监督也关乎民情民意;在公益诉讼领域，国家利益和社会公共利益无不包含民生实事。基层情况了解、社会公信力高、法治意识强是人大代表的优势和特点，让代表参与检察监督助力社会治理是一条捷径。人大代表履职出发点即是为人民发声、为人民代言，开展专项监督关乎民生民利，这与检察机关开展民生专项监督一脉相承。
（三）相互支撑协同发展的内生要求。各级国家机关加强同人大代表和人民群众的联系，是人民代表大会制度的内在要求，检察机关也不例外。从政治责任看，人民检察院必须对人民负责、接受人民监督，而加强与人大代表的联络，自觉接受人大监督，是检察机关接受人民监督的重要途径[3]。从法治责任看，我国《宪法》及《人民检察院组织法》等法律明确要求，人民检察院受人大监督、向人大负责;人民检察院应当接受人民群众监督，保障人民群众对人民检察院工作依法享有知情权、参与权和监督权。而检察机关以社会治理作为结合点，辅助人大代表履职正是检察机关主动自觉接受监督的重要体现。进入新时代，检察机关站在推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，充分发挥检察职能和检察智慧，在办案中发现问题、研究问题、分析问题，就涉及社会治理的普遍问题和薄弱环节形成检察建议，与人大代表履职合力推动社会治理，做到检察监督和代表履职相互增益、相互成就。 三、路径优化：检察机关推动人大代表辅助履职参与社会治理的创新方式
（一）寻求检察监督与代表履职结合新型载体。检察机关要和人大机关形成合力，充分发挥检察官和人大代表的职能优势，完善以检察建议等形式参与社会治理的相关制度，推动建立更高层面的联动制度。一是建好检察联络员队伍，拓宽基层治理线索。建立以人大代表为主体的检察联络员队伍，把检察触角向基层、群众延伸，搭建检察机关与人民群众联系和沟通的桥梁，切实发挥服务发展、保障民生、化解矛盾、维护稳定的平台作用，留心身边事，积极反映情况、提供案件线索。这时的人大代表，既是信息员，又是宣传员，还是监督员。可以把基层线索挖出来、传出去，做到上情下达、下情上传。发挥人大代表在社会综合治理中的示范引领作用，通过基层力量监督和举报身边影响民生、损害公益等行为，畅通基层治理难题的线索渠道，协同辖区检察机关有效解决群众关心的问题，实现“大联动、微治理”。二是建立公益观察员队伍，强化公益诉讼治理效能。建立以人大代表为核心的公益观察员队伍，充分发挥人民代表联系基层、服务群众的优势和“千里眼”“顺风耳”的功能，进一步畅通公益诉讼案件线索发现的渠道，进一步增强保护国家利益和社会公共利益的力量，助力检察机关充分发挥公益诉讼职能作用，增强人民群众的获得感、满意度。将发现公益诉讼案件线索纳入人大代表日常巡查职责范围，使公益诉讼“天眼”覆盖到辖区每一个村居、网格，助力破解检察公益诉讼案源少、案件转化难等难题，延伸检察公益保护触角。人大代表重点围绕提供公益诉讼案件线索、提供专门性知识等咨询意见、参加诉前程序听证、观摩公益诉讼庭审、监督检察机关开展公益诉讼等方面履职尽责，提高社会治理成效。三是邀请代表作为第三方，参与治理效果“回头看”。人大代表介入，不仅可以真正履行好人民群众代言人的职责，更重要的是可以对社会治理起到监督和推动的作用[4]。积极邀请人大代表等作为第三方，参与社会治理效果“回头看”督导调研，提升被建议单位对检察建议的接受和重视程度。通过评审会、听证会、评估会等第三方评估方式，由人大代表全程参与见证和监督，对办理的公益诉讼案件进行全面审视，紧盯办案质量和整改效果进行评价，最大限度推动整改落实不到位等问题的解决，维护国家和社会公共利益，提高结果认定的公信力。
（二）推动检察建议与代表建议之间转换赋能。检察建议不仅是检察机关履行法律监督职责的重要方式，更是参与社会治理的重要抓手，在推动提升社会治理水平、促进社会治理法治化方面具有十分重要的作用[5]。同时，也为检察监督和代表监督的协作发力提供了一个很好的抓手。一是强化人大监督，规范检察建议制发。一方面，人大代表发现涉及社会公共利益的问题，可以向人代会提出议案、建议，也可以向检察机关及时反映，通过检察机关的努力，把代表的意见建议有效转化为检察建议向有关职能部门提出。在检察建议落实过程中，人大代表可以参与到督促落实中去。通过调研、视察、执法检查、民主评议等方式，进一步树立人大的监督权威，杜绝出现“督而不办、办而不实”的状况[6]。另一方面，检察机关在制发检察建议前要加强调查研究，认真听取人大代表的意见和建议，确保问题抓得精准、提出建议可行、督促整改符合法律规定，提升检察建议的针对性、可行性和权威性。二是邀请人大代表，参与检察建议公开宣告。邀请人大代表参与社会治理类检察建议公开宣告，就检察建议的落实措施、取得的实效等内容向被建议单位代表询问，引起被建议单位足够重视，共同推动检察建议落实，推动问题有效解决，更好改进提升工作。通过邀请人大代表参与检察建议公开宣告这种形式，主动接受监督制约，深化社会各界对检察机关公益诉讼职能的认识;消除被建议单位对检察建议的认识误区和抵触情绪，确保建议事项更好整改落实，增强法律监督的刚性和实效性;引入人大过程性监督，发挥人大代表履职优势，强化检察建议严肃性，防止检察建议“一发了之”，确保检察建议的治理成效。三是落实治理责任，为代表建议提供基础素材。针对检察建议涉及面广、难度较大等情况，检察机关在系统梳理、认真调研的基础上，将相关问题以书面形式反馈给人大代表，由人大代表通过合适渠道统筹协调或向上反映，推动问题有效解决。通过充分发挥人大代表的作用，把检察机关的社会治理类检察建议及时转化为人大代表的建议，按照反映问题的大小、层级、难度等方面，提交人大会议讨论，形成推动社会治理创新合力。收集整理的意见建议，人大代表能办理的督促检察机关办理，无法办理的以闭会期间代表建议的方式，提交人大常委会按相关程序交办[7]。
（三）推进检察助推代表履职配套措施建设。有时仅依靠检察机关对职能部门提出检察建议等形式督促治理，难以有效解决问题，这时就需要人大代表等外部监督力量介入。一是提供履职指引，在人大层面出台专门规定。由于检察建议缺乏必要制度后盾，有时会遇到落实不下去或被建议单位不回复、回复不整改等问题。如，被建议单位只有书面回复，没有实际整改效果，或者有抵触情绪，整改不积极，导致建议效果打折扣。建议人大层面，制定《关于加强检察建议工作的决定》等规范性文件，为检察建议落实提供制度保障。增强检察机关制发检察建议的信心，同步倒逼提升检察建议针对性、规范性和实效性;督促相关职能部门依法履职，以实实在在的措施和成效推进社会治理;确保人大代表介入履职有据可依，充分发挥监督作用，规范检察建议制发、宣告、回复等全过程，确保检察建议实效。二是健全治理体系，拓展基层治理新路径。基层是社会治理的深厚基础和重要支撑。完善人大代表议事制度，破解街道没有人代会的不足，进一步拓展和完善代表与群众参与基层社会治理的制度化渠道，促进百姓矛盾化解，密切干群关系，架起一座民生幸福、社会稳定的“连心桥”，形成社区治理合力[8]。建設代表联络站，使之成为化解矛盾风险隐患的“调解室”，为当事人纾困解难的“救助所”，建在检察院的人民群众“连心桥”，规范检察权运行的“监督所”，实现检察监督与代表履职共赢。为人大代表创造条件，协同做好未成年人网络保护、校园安全、医疗纠纷预防和处理等工作，推进社会治理领域“最多跑一次”，组织矛盾纠纷调处化解等专项监督和代表主题活动，推动防范化解各类风险。三是强化履职保障，对不落实行为跟进监督。检察机关定期争取人大支持，主动报告辖区社会治理方面法律监督工作情况，探索推动人大建立检察建议备案督办机制，或者由人大代表建议的形式推动党委、政府将落实检察建议情况纳入法治考核内容。对无正当理由拒不按规定回复和落实检察建议的，及时向人大报告，由人大机关向政府通报情况，或者直接启动人大监督，让被建议单位感受到切实的压力。人大机关同步加大对检察建议工作的支持力度，对拒不落实检察建议，给国家和社会造成损害的，建议相关部门依法依纪追究相关责任。
最高人民检察院党组曾多次强调，不仅要依法办案，还要将办案职能向社会治理领域延伸，做到标本兼治。而发挥检察职能作用，推动人大代表辅助履职就是一种有效手段。检察机关和人大机关、检察官和人大代表，天然具有为民履职的需求和目的，各有所长，优势互补。检察机关发现案件背后的倾向性、趋势性问题，敏锐抓住行业领域的管理漏洞、薄弱环节，会同人大代表思考、论证、研判，客观、精准提出检察建议或专题调研报告，为领导提供决策参考，督促完善社会治理。通过人大代表履职行为，真正检验和评估社会治理创新成果，有效促进和发展治理模式[9]，合力提升社会治理的法治化水平。
参考文献：
[1]熊正良：《发挥人大职能优势 推动建立社会治理共同体》，载《人大建设》2020年第5期，第50页。
[2]姜洪：《“四大检察”“十大业务”，检察工作迎来新格局》，载《检察日报》2020年7月15日，第1版。
[3]《做好代表委员联络工作是政治责任》，载《检察日报》2018年12月10日，第1版。
[4]田生海：《发挥人大代表作用促进社会治理创新》，载《文化创新比较研究》2017年第19期，第5页。
[5]戴佳：《一纸检察建议，一剂社会治理良方》，载《检察日报》2020年5月24日，第3版。
[6]付翠莲：《地方人大参与社会治理创新的制度优势、障碍与应对路径》，载《温州大学学报（社会科学版）》2018年第2期，第7页。
[7]金在良：《议事监督有实招为民 履职有成效》，载《浙江人大》2020年第7期，第51页。
[8]林蔚：《“代表议事”议出社区治理新路子》，载《浙江人大》2020年第6期，第46页。
[9]孙彩虹：《发挥人大职能作用，促进社会治理创新》，载《中国浦东干部学院学报》2014年第2期，第121页。
（作者系浙江省温州市鹿城区人民检察院办公室副主任，中国法学会会员）
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