创新驱动下PPP模式的发展问题研究

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　　[摘要]本文分析了我国PPP模式的市场环境以及发展现状，针对我国目前的国情，解析了PPP模式的问题以及对策分析，我国推行针对目前财政资金短缺、公共部门工作效率低下的问题，探讨PPP在我国创新驱动发展背景下应当选择的最佳路径。
　　[关键词]创新驱动;PPP模式;发展对策
　　[中图分类号]
　　[文献标识码]A
　　1 研究背景
　　党的十九大报告中提出，到2035年我国力争实现世界创新型前列国家的发展目标，新时代经济高质量发展，必须要实现全面开放新格局和加快建设创新型国家两个双重核心战略。PPP模式为政府和社会资本合作模式（ Public-Private-Partnership）的简称，它是一系列合作模式的总称。PPP模式主要是通过强调政府与社会资本的协同和合作，整合社会可用资源，以转变政府职能为范式，不断调动民间资本积极性，进一步体现公共部门的作用，并且充分发挥私营部门的资源禀赋。2014年PPP模式在我国获得允许并大力推广，主要涵盖了市政工程、生态建设、交通运输、环境保护等方面。
　　在加快构建我国创新性国家体系的进程中，PPP模式对于深化供给侧结构性改革，转变传统经济增长方式，实现创新引领发展，都具有重要的理论和现实意义。将创新体系与PPP模式自然而然融合在一起，在此背景下，政府应该发挥引导作用，鼓励全社会积极参与到该模式的合作中去。为此，本文试对创新驱动下推动地方政府与社会资本合作面临的问题及对策做一些探讨。
　　2 创新驱动下PPP模式出现的问题
　　2.1 个别官员官本位思想严重
　　政府支持是推进PPP模式的必备条件，但是在我国，一些地方政府官员还是依靠投资、出口、大量资源投入等传统方式发展经济，经济转型落不到实处。与此同时，官本位思想严重，主要体现在与社会资本合作时，不能实现主体平等，一旦政府一方出现违约，追责十分困难。在政府换届、政策调整等重大事件发生后，推诿现象时有发生，严重侵害了社会资本的合法权益。
　　2.2 个别社会资本重利轻责
　　一些社会资本受以往经济增长模式的影响，在PPP模式中搞利益输送，偏好期限短、收益高的项目进行投资，以快赚钱为项目运营目的。这使得在PPP的运作模式中，一些社会资本采取规避风险、减少责任的方式，甚至在低价中标后采取提价的方式以索取更大的利益空间。提价后，由于地方政府无法承担过高成本或是项目中断的风险，常常使得工期延后、质量不达标，处于被动地位。
　　2.3 公众利益在PPP模式中容易受损
　　政府和社会资本在PPP模式下的利益诉求不同，政府追求公众利益最大化，而社会资本追求经济利益最大化，从而形成了不同的价值目标，两者一直处于博弈状态。
　　在项目实施过程中，无论PPP协议的前期设计如何周密，社会资本都将对有损自身利益的合约条款进行修改，实现经济利益最大化;与此同时，政府在合作过程中缺乏专业的知识和责任感，容易退步或放弃对公众利益的维护。另外，由于我国市场经济体制起步较晚、较不成熟，在PPP项目实施过程中，部分有权力的政府官员中饱私囊，损害公共利益。
　　2.4 盲目选择PPP项目，增加政府债务
　　有的地方政府在面对PPP项目选择时，过于盲目自信，不顾及自身财力和实际情况，最终使PPP项目沦为再一次获取资金的机会，造成更严重的债务危机。在一些新推出的PPP项目中，没有充分考虑是否满足对社会资本开放的条件、收益与风险是否匹配、补贴政策是否合理等因素，就盲目推出项目，造成地方财政的隐性风险，最终转换为新一轮政府债务。这违背了国家发改委和财政部推广PPP模式的初衷。
　　2.5 缺乏专门的法律制度
　　我国关于PPP模式的法律法规大多层次较低，以国务院及地方性行政法规或规章制度居多.没有国家层面的权威立法。因此，在PPP项目具体运行中，由于法律制度不完善而缺乏规范化管理，制约了PPP模式的发展。一旦有了法律法规的约束和保障，PPP模式中政府和企業作为平等主体，双方都有履行合约的责任和义务，对于违约行为可依法追究其责任。
　　2.6 体制机制不健全，监管缺失
　　在现今我国经济的创新驱动发展模式下，各项调控措施要求更加精准及高效，也给地方政府实施PPP项目提出了更高要求，随之产生的问题也日显突出。其中，审批烦琐、监管缺位、令出多门是主要的矛盾点。
　　一个PPP项目的全周期过程中，需要多个部门的审批，缺乏一站式审批管理机构，各部门之间存在重复审批、各自为政的现象，导致管理效率低下、监管缺位，阻碍了PPP项目的健康发展。其次，PPP项目的评价体系不健全。对于项目实施前的风险论证、项目建设过程中的风险监控以及项目完工后的评价体系都不够健全，造成部分PPP项目以失败告终。
　　3 创新驱动下PPP模式的发展对策
　　3.1 完善责任追究制度
　　PPP项目涉及政府部门繁多，各有关部门责任人在代表政府履行相关职责的同时，应做到客观公正，既能从政府利益角度出发，又能维护公众利益，同时保障社会资本的经济收益，对于项目建设和运行两大模块中涉及的总成本费用支出等，做到全面、精确的考量。
　　提高负责人的责任心、使命感，培养有专业能力的人才，是地方政府有关部门的工作方向。整顿行政风气，严厉打击违法乱纪、以权谋私等损害公众利益的行为，对PPP项目的责任人和相关部门负责人实行责任终身追究制，以推动PPP项目高效、健康发展。
　　3.2 增强契约精神，推动试点项目
　　PPP项目都是具有公益性质的项目，这与个别社会资本的利益最大化产生冲突，在PPP项目设计以及选择合作社会资本方的过程中，应当以严谨、缜密的态度选择合适的社会资本方。合作双方一旦签订合作协议，应当充分履行契约精神，承担各自相应的责任和风险，通力合作、取长补短，从而使得合作双方都取得期望回报。 　　可以选择相应的地方政府负债水平低、社会资本较为充裕的市场，率先发展PPP项目作为试点，让经济收益较为稳定、公众利益容易得到保障的项目率先实施，不断完善总结，为在困难地区进一步推广做经验总结。
　　3.3 加强宣传引导，提升公众参与度
　　良好的社会环境是PPP模式推进的关键，为此，政府应当加大宣传力度，引导公众提升对PPP项目的关注度，认真细致的做好政策解读，加强舆论引导和监督，激励社会资本方遵守契约、诚实守信。其次，充分发挥信息平台的桥梁作用，建立PPP项目库，及时公布项目招标、中标及实施公告，设立民意调查环节，保证项目信息透明公开，让公众全程参与PPP项目的运作过程。
　　提升公众参与度，不仅能够有效维护公众利益，保障PPP模式下公众利益不受侵害，同时能够起到社会监督作用，实现公众监督、政府监督、行业监督这三大监督体系互相补充。
　　3.4 合理确定PPP项目库建设
　　在国外，PPP项目的适用范围有明确的规定，也有明确的评价体系。在我国，财政部认为PPP项目应偏向经营性项目，国家发改委认为PPP项目主要应用于政府有责任提供且适合进行市场化运作的公共服务、基础建设类项目。
　　各级地方政府应根据实际情况，从盈利、风险、管理等多方面考虑适合PPP模式的项目选人项目库，不能单纯从融资、政绩等角度出发，盲目选择PPP项目。由于PPP项目前期论证成本较高，因此在选择PPP项目时应重点考虑具有一定规模的项目，否则会导致投资成本过高，影响投资收益。
　　3.5 逐步完善相关的法律法规
　　我国目前出台了大批PPP模式相关的政策规定，但缺失重要的基础性法律，导致PPP项目缺乏法律约束和保护，造成难落地、难履约等情况发生，更严重的会导致资本退出，严重影响PPP项目的建设进程。
　　PPP模式是以合同的方式对项目进行投资管理，它的运作需要完整的法律条文和政策作为保障，以保护和约束合同中各方的利益，让谈判有章可循。由于PPP模式涉及多方面的参与者利益，一方面要保障参与者的利益，做到有目的、灵活的安排项目进程;另一方面要控制风险，保障PPP项目长期、有效地执行。
　　通过设立PPP模式相关法律法规，构建公平有效的PPP制度大环境，降低风险、控制不确定性因素、减少交易成本，为更优质的PPP项目提供制度保障。我国应结合相关法律法规，借鉴国外成功经验，建立一系列规范、系统的法律体系，使PPP模式的法制环境进一步得到改善。
　　3.6 健全制度，搞好顶层设计，健全评价机制，实现可持续发展
　　从国际PPP模式发展的经验来看，澳大利亚、英国、加拿大等国都建立了专门的PPP管理机构，负责PPP项目整体发展和运营。在我国，从以往的PPP项目开发中可以看到，我国PPP模式缺乏明确的牵头部门和PPP管理机制。可在中央政府层面，设立国家PPP管理中心，主要承担全国性质的PPP模式政策制定等工作，在相关行业设立PPP分管小组，主要负责项目筛选、推荐、监管等工作，各级地方政府应建立省级和市级的PPP管理中心，服从国家PPP管理中心的统筹管理。
　　参照国际经验，除目前财政部、发改委发布的《政府和社会资本合作通用合同指南》《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》外，还应考虑制定PPP采购流程指引，根据投融资模式区分PPP主协议文本，中期评估指导，社会公众参与程序指导等文本，促进PPP模式向透明化、规范化转变。同时，建立能贯穿项目全周期的PPP模式评价体系。根据目前国际上的通用办法，是“物有所值”（ value for money，VFM），指的是項目采用传统体制政府要为项目付出的总代价与采用PPP模式政府要付出总代价的差值，如VFM>O则该PPP项目在财务上可行，否则不可行。由于VFM计算要同时考虑显性财务数据和隐性政府支持条件等数据转化，并且对基础数据要求较高，在我国目前的情况下较难实现，因此应尽快探索符合我国国情的定量与定性相结合的评价体系，以便更精准地开展PPP项目。
　　PPP模式在一定程度上解决了政府债务瓶颈与经济增长之间的矛盾，有利于深化投融资体制改革，打破行业准入限制。在新旧动能转换背景下，PPP模式已经成为当前政府和社会资本方合作的典范，由于各方面配套设施、制度、规范等问题的不完善，该模式的推进还需要不断地创新和探索，未来的发展方向应该以扩大社会资本方的范围、合作方式的创新等为主题，逐步进行深入。
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　　[作者简介]李琦（1991-），女，陕西渭南人，硕士研究生，研究实习员，西安财经大学科研处，研究方向：企业管理。
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