高层住宅建筑高空抛物问题的法治化治理研究
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作者:李兴林 宁羚妤
[摘 要] 随着城市化进程加快，城市高层住宅建筑高空抛物事件日益增多，公共安全风险随之增大，严重危及人民群众生命财产安全。而目前我国社会民众对城市高层住宅建筑高空抛物危害认识不清，相关法律规定不够完善，部门权责不清，高层住宅建筑安全防范措施不到位，致使治理难度相当大。需进一步加强高空抛物安全防范知识宣传普及，细化相关法律规定，多部门综合治理，以法治化手段切实维护人民群众“头顶上的安全”。
[关键词] 高空抛物;公共安全;高层住宅;法治化
[中图分类号] D923 [文献标识码] A [文章编号] 1673-8616（2020）06-0100-07
随着城市化和现代社会的发展，在土地资源有限的城市中，为了提高土地的利用率，解决居民的居住问题，城市中高层建筑应运而生，并不断寻求向上发展，高层、超高层建筑鳞次栉比。超高层建筑的日益增多，给城市管理和人民群众生命财产带来的安全隐患日益增加，高空抛物问题不断引起社会广泛关注。为治理高楼乱象，近日住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会联合下发了《关于进一步加强城市与建筑风貌管理的通知》，严格限制各地超高层地标建筑的高度，严格高楼规划审批程序，严格责任落实和宣传引导。为维护人民群众“头顶上的安全”，最高人民法院于2019年印发了《关于依法妥善审理高空抛物、坠物案件的意见》。通过中国知网检索“高空抛物”发现，截至2020年只有250篇期刊文献资料，虽然有关高空抛物问题的研究不多，但是各位专家学者对高空抛物问题的观点基本一致，普遍认为高空抛物行为危害很大，应明文禁止，严加惩处。目前，对高空抛物的研究主要集中于民商法领域，王利明、崔建远、韩强等专家学者认为应对现行《中华人民共和国侵权责任法》（以下简称《侵权责任法》第87条进行修改，明确责任追查部门，区分有过错责任、无过错责任和物业补充责任;马怀德、汪渊智则从治安管理方面强调，应修改《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）、《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》），做好两法衔接，公安机关加强安全管控，严密防控高空抛物行为;王志远则主要强调了用《刑法》规制高空抛物行为，区分不同环境和主观过错下对高空抛物行为以不同的罪名和刑事责任进行追究[1]。本文基于现有文献资料和调研，剖析现有法律环境下我国高层住宅建筑抛物存在的问题和危害，着重于从公共安全治理上提出高空抛物治理建议，以期对目前高空抛物治理有所裨益。
一、我国高层住宅建筑高空抛物的基本概述
我国自从改革开放以后，城市中建筑高度呈现逐年增长的势态。根据国家相关部门对国内超高层建筑的不完全统计，截至2014年12月31日，我国已建有100米及以上的超高层民用建筑7237座，其中公共建筑4711座、住宅526座，占比世界总量的77.76%，已成为世界上建有超高层建筑数量和分布城市最多的国家[2]。
我国《高层建筑混凝土结构技术规程》（JGJ 3—2010）规定：“高层建筑是指，10层及10层以上或房屋高度大于28m的住宅建筑和房屋高度大于24m的其他高层民用建筑。”根据2018年版《建筑设计防火规范》（GB 50016—2014），“高层建筑，是指建筑高度大于27m的住宅建筑和建筑高度大于24m的非单层厂房、仓库和其他民用建筑”。由此可见，我国对于高层建筑的定义是以超过一定的层高或者高度作为标准。一般来说超过10层，33层以下的住宅称为高层住宅，超过33层（层高超过100m）的住宅称为超高层住宅。结合2009年发布的《侵权责任法》第87条规定1，本文认为，高空抛物是指行为人处于高层住宅建筑中且距离地面有一定的高度，将物品抛出室外，危害公共安全，造成人身或者财物损失后果的行为[3]。
二、高层住宅建筑高空抛物行为的认定和处理
高层住宅小区人口密度大、结构复杂，高空抛物事件时有发生，高空抛物行为已成为现代社会的“隐形杀手”，严重威胁人民群众的生命财产安全。因此，我国对高层建筑的抛物行为在法律层面上作出了相关规定，根据行为性质、危害和结果不同，承担不同的法律责任。
（一）对高空抛物行为民事责任的认定
目前有关高空抛物行为，现行《中华人民共和国民法通则》《侵权责任法》两部民事法律均有相关明文规定。根据《侵权责任法》第87条的规定，构成高空抛物的民法责任的要件有：一是责任主体为加害人或者可能加害的建筑使用人。通常侵权责任应由加害人承担，但在高层建筑中，为了保护受害人能够得到有效的法律救济，若调证后找不到加害人的情況，则由高层建筑的所有人、使用人、管理人承担侵权责任。二是责任主体主观上为非故意，因为责任主体主观上是故意，则属于故意犯罪行为，受刑法规制。三是客观发生了高空抛物的行为。常见高空抛物行为表现形式为：素质较低的邻居，习惯性往室外扔生活垃圾;心怀侥幸的民众，借着高层建筑隐蔽性的特点，往建筑物外抛下钉子、棍子、刀具等危险物品;疏于管教的未成年人，监护人日常没有对未成年人进行高空抛物的安全教育，导致未成年人随意往室外扔生活物品。四是造成一定的危害后果。高空抛下的物品与受害人受到的损害存在直接的因果关系。日前，中华人民共和国第十三届全国人民代表大会第三次会议对《中华人民共和国民法典（草案）》已进行审议表决，《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）自2021年1月1日起施行，其中高空抛物行为也写进了《民法典》的侵权责任编，明确高空抛物的责任规则。目前，对于高空抛物行为，仍还是按照《侵权责任法》第87条规定的民事责任进行追究，由直接加害人承担侵权责任，在难以确定具体侵权人的时候，建筑物使用人承担补偿民事责任[4]。
（二）对高空抛物行为刑事犯罪的认定
2019年10月，最高人民法院发布的《关于依法妥善审理高空抛物、坠物案件的意见》（以下简称《意见》），明确将故意高空抛物行为列入《刑法》进行规制，充分发挥刑法的威慑、教育作用，达到预防或者减少该类行为发生的效果。《意见》指出对于故意高空抛物的行为，根据不同犯罪情形，以危险方法危害公共安全罪、故意伤害罪或故意杀人罪等不同罪行论处，特定情形还要从重处罚。此外，《意见》还强调对高空抛物行为应注重预防与惩治并重，完善防范高空抛物的工作机制，充分发挥各部门的作用，从源头防范事故发生。可见，《意见》的出台对高空抛物行为的认定、处理有着重要的司法指导意义。 第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议对《中华人民共和国刑法修正案（十一）（草案）》进行审议，在其中增加了“高空抛物”犯罪行为，并明确了高空抛物行为的刑事处罚。
（三）对高空抛物行为治安案件的处理
现行的《治安管理处罚法》共有119条，规定了扰乱公共秩序、妨害公共安全、侵犯人身权利、侵犯公私财物和妨害社会管理等五大类违法行为，但没有针对高空抛物行为作出专门明确规定。因此，目前司法实践中，对情节轻微、没有达到刑事处罚程度的高空抛物案件，公安机关通常会以治安案件予以立案。但由于《治安管理处罚法》对高空抛物行为没有统一规定，缺乏具体指导，实践中各地对有关高空抛物行为治安案件的处理往往定性为“扰乱公共秩序”或“寻衅滋事”。
三、高层住宅建筑高空抛物存在的安全问题
（一）社会民众对高空抛物的危害认识不清
虽然《意见》对有关高空抛物行为提出了十六条具体措施，即将施行的《民法典》对有关高空抛物侵权行为也做了完善修编，这些举措掀起一波高空抛物相关法律知识的普及热潮，但是民众对高空抛物行为的危害认识还不到位，居民小区里高空抛物事件依然存在，从楼上丢水果、烟头、矿泉水瓶子等物品的行为依旧不断上演。为何高空抛物行为屡禁不止，其根本原因是民众对于高空抛物危害认识不清，侥幸心理顽固，安全意识淡薄。因此，应加强对高空抛物安全知识的普及，让社会大众认识到高空抛物的危害，从意识上重视安全问题，避免发生高空抛物的现象，减少潜在的危害，防患于未然。
（二）关于高空抛物的法律规定不够完备
根据中国裁判文书网的数据，以“高空抛物”为关键词进行检索，2010—2020年间全国共有1292个判决案件，其中1093个民事案由，44个刑事案由。由此可见，高空抛物行为纳入司法规制的非常少。
目前，我国关于高空抛物的法律规定，主要是《侵权责任法》第87条。即将施行的《民法典》，在《侵权责任法》的基础上，对该条文进行了完善。第一，明确了高空抛物禁止性原则规定;第二，增加了可能加害人的追偿权;第三，明确了物业的安全保障义务。这些新规定有利于司法机关对高空抛物民事纠纷进行裁决处理。另外，最高人民法院《意见》在第4条到第7条对不同环境、主观故意下有关高空抛物行为的认定、追责做了具体的定罪量刑规定。可见，对于高空抛物问题，民法与刑法领域都有相关的规定。但是《治安管理处罚法》中并未对高空抛物行为进行明确规定。高空抛物行为危害的是公共场所的不特定主体的安全，而《治安管理处罚法》中“妨害公共安全的行为和处罚”这一节中却对高空抛物行为没有相关规定。公安部公布的《治安管理处罚法（修订公开征求意见稿）》，虽然新增加了一些新违法行为，但是依然没有把高空抛物行为纳入治安行政处罚范畴。
（三）高空抛物的取证调查权责不够明晰
一直以来，高层住宅建筑的高空抛物行为存在隐蔽性、随机性、不可预测性的特点，对抛物的责任认定调查比较困难。因此，即将施行的《民法典》中增加了新规定，当发生高空抛物情形时，要求公安等机关要及时调查，查清责任人。但除了公安机关，还有哪些其他机关可以调查，《民法典》并没有明确指明，是检察机关？还是高层住宅建筑的物业公司？还是居民委员会？此外，当发生高空抛物事件时，是否区分情节轻重？一旦发生高空抛物事件都需要由公安机关出警调查，还是只对刑事案件进行调查？调查取证的程序如何开展？这些实际问题都需要厘清。
（四）高空抛物的安全防范保障措施不足
造成高空抛物现象的原因是多方面的，比如建筑物本身的质量堪忧，建筑物外墙脱落，窗户年久失修;住宅小区物业公司的管理不到位，对房屋及配套的设施设备、相关场地进行维修、养护不及时，疏于检查区域内的环境卫生和相關秩序;住宅小区居民的素质差，心存侥幸心理向外抛物等。同时，没有明确高空抛物安全防范的职责，造成社区治理参与程度低。这些问题也反映出，高空抛物安全防范治理需要多方面、多部门的配合、参与。
四、高层住宅建筑高空抛物问题的法治化治理的建议
（一）加大普及高空抛物安全防范知识宣传
高空抛物事件需要政府、司法部门以及社会各界高度关注，综合治理，加大法治宣传。第一，应从构建安全和谐小区、建设平安社会的层面上重视高空抛物法律教育的普及工作。第二，应充分利用各种宣传平台。通过报纸、广播、电视和微信公众号、短视频等新媒体平台加大高空抛物相关法律规定的宣传力度，以群众易于接受的形式，让法律法规深入人心。第三，应发挥各级基层组织、部门的作用。依托街道办、社区、社区民警、物业公司定期举办安全培训，发放宣传单、张贴宣传标语，让法治宣传深入到群众生活每个角落。第四，借鉴其他城市经验，加大道德约束。可借鉴香港“公屋扣分制” [5]，对公租房、经济适用房住户实行扣分制，对高空抛物行为进行扣分，当扣分累积到一定分数，取消住房、买房资格。对普通商品房住户，可将违背公民道德公约的高空抛物行为，纳入征信系统，以此来约束公民行为。通过这些措施来促使民众从思想意识上认识到高空抛物的严重危害，从内心自发地约束自己以及教育家人，尤其是教育未成年人。
（二）将高空抛物行为纳入《治安管理处罚法》并确定为妨害公共安全行为
实践中各地习惯将高空抛物行为定性为“扰乱公共秩序”或者“寻衅滋事”违法行为，原因有二：一是由于高空抛物行为在《治安管理处罚法》没有相关明确规定，二是在《治安管理处罚法》第三章第二节妨害公共安全的14种行为中，对危险物品、公共设施、飞行、铁路运输、大型活动、经营场所管理都进行了规定，却没有针对高层住宅建筑高空抛物的规定。但是，根据高空抛物行为的性质，高空抛物行为侵害的是公共场所不特定被害人的权益，应属于典型的妨害公共安全的行为。首先，从客体来看，高层住宅小区居民从高空抛下物品，直接侵害了不特定的多数人的生命健康或公私财产的安全，这也是不能将高空抛物行为认定为其他违反治安管理行为的最本质理由。其次，按照《意见》对于故意高空抛物的行为，明确是可以按照《刑法》以“危险方法危害公共安全罪”定罪处罚。那么在《治安管理处罚法》中，对于高空抛物行为，其后果尚未达到刑事处罚程度的，也理应按照妨害公共安全进行处罚。最后，建议在《治安管理处罚法（修订公开征求意见稿）》有关妨害公共安全行为中增加“高空抛物”的相关规定，即行为人从建筑物中抛掷物品，对公共安全造成潜在危险的，也会受到相应的治安处罚。这样，在治理高空抛物的司法过程中，刑事责任、行政责任、民事责任都能在各自领域得到充分发挥，法律责任体系也可以有效衔接。对故意高空抛物行为构成犯罪的，追究刑事责任;对没有达到刑事标准的高空抛物行为的，追究治安行政责任，同时强调，对高空抛物行为致使受害人造成损失的，行为人承担相应的民法责任，从而实现由民事救济向行政责任、刑事处罚的递进关系的全方位法律责任体系。 （三）细化公安等机关对于高空抛物公共安全案件的调查取证职责
在高空抛物的案件中，调查取证显得尤为重要，因为调查取证决定案件的责任承担。如果案件通过调查取证查到侵权人，由侵权人负法律责任。但是，如果调查取证没能查找到侵权人，则建筑物的使用人、管理人都可能需要承担补偿责任。因此，在征求意见时，《民法典（草案）》中增加了“有关机关”的调查取证的规定。一旦发生高空抛物，要求有关部门第一时间展开调查，穷尽调查后才能确定责任。《民法典（草案）》中“有关部门”指向不明，调查取证的主体及其权责不清晰，因此在最终公布的《民法典》中，将上述规定的“有关机关”修改成了“公安等机关”。立法机关及时将草案稿进行修正，具有积极的现实意义。根据《中华人民共和国人民警察法》（以下简称《人民警察法》）第六条规定1，公安机关有着制止犯罪、维护社会秩序的责任，那么在高层住宅建筑抛物致人身利益受损的情形下，查明具体侵权行为人应当是公安等部门的职责，公安机关应加大对高空抛物案件的调查和侦查力度，依法、及时、准确、查明相关案件的事实，构成治安案件的依法查处，构成刑事案件的依法侦查。对于高空抛物刑事案件，尤其是涉及公共安全的重大案件，检察机关应依法履行法律监督职能，监督公安机关依法办案。另外，“公安等机关”的调查取证权如何开启？遵循什么调查程序？对于一些显著轻微的高空抛物的事件，是否可以让物业管理公司、居民委员会先行介入处理或者调查？这些都需要进一步细化相关的调查取证规定。
（四）多部门综合治理高空抛物
高层住宅建筑抛物问题，关系社会群众的人身安全、关乎社会的和谐稳定，除了需要法律发挥惩处、威慑作用，还需要社会多方面的积极参与，政府部门、社区、小区物业及居民应采取针对性的治理防范和应急措施，形成合力，共同预防和减少高空抛物事件。各级党委、政府要足够重视高空抛物等公共安全问题，全面落实社会治安综合治理领导责任制，督促各级、各层采取有效措施加以治理。政府部门，应履行好管理职责，制定切实可行的规范、意见，以制度规范群众行为和责任追究。街道办、社区及社区民警应充分发挥网格化服务管理的重要作用，实施智慧安防小区建设，充分利用技术手段，做好高空抛物坠物案件的证据固定、留存工作;组织建立“社区志愿巡逻队”，及时排查整治有关安全隐患，让邻里居民之间的监督形成一种常态，杜绝少数居民高空抛物的侥幸、輕视心理。物业服务公司应加强对社区的管理和规范，履行对房屋及配套设施、场地的维修养护和管理义务，切实维护居民社区域内的秩序;定期巡检排查，发现问题及时修复，放置警示标识，有效避免不必要的隐患;一旦发现高空抛物的违法行为及时制止，协助社区民警做好有关安全防范的工作。物业服务公司与业主居民之间属于有偿合同关系，业主居民有支付物业费用的义务，而物业服务公司应履行社区公共范围管理、安全保障的义务，若物业服务公司未尽到安全义务，应当承担相应的责任[6]。此外，可参考新加坡治理高空抛物的做法[7]，一方面要求小区业主遵守行政类规定，如在入住时签订保证书，若做出违反居住规定的事情，强制取消居住资格;另一方面，鼓励群众举报违规行为，设立24小时投诉热线电话，由相关部门处理。
参考文献：
[1] 王利明，马怀德，崔健远，等.中国法学会高空抛物坠物法治工作座谈会发言观点摘要[N].法制日报，2019-08-28（9）.
[2] 高锴，刘博.我国超高层建筑的发展现状与国内外消防技术要求[J].消防技术与产品信息，2017（3）：60-63.
[3] 王利明.侵权责任法研究[M].北京：中国人民大学出版社，2011：304.
[4] 凌捷.高空抛物致人损害救济规则研究：兼论《侵权责任法》第87条“社会本位”趋势[J].行政与法，2016（8）：114-121.
[5] 李美华.香港：高空抛物天罗地网立体防控[J].城市管理与科技，2015（4）：87.
[6] 刘天.高空抛物侵权纠纷调查研究：以保定市竞秀区为例[J].法制与经济，2018（1）：111-112.
[7] 李贤华，喻伦泰.域外关于高空抛物、坠物的法律制度[N].人民法院报，2019-11-22（8）.
[责任编辑：李 妍]
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