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城乡统筹发展路径创新探索

来源:用户上传      作者: 夏鸣

  研究“有效集聚潜在资源、有序统筹城乡发展”的创新路径,探索设计并试行推进“万顷良田建设工程”,对于统筹城乡发展,促进新农村建设,具有积极的意义。实践表明,经济发展方式的基础性转变,能够形成保护资源和保障发展的有机统一,实现持续双赢。
  一、解放思想,转变既往城乡发展路径
  (一)转变现有资源失配格局。目前我国农村最基础的矛盾,是生产资料和劳动力之间的严重失配。改革开放初期实行的农村家庭联产承包制度,曾经极大地调动了农民生产积极性,解放了农村生产力,改善了亿万农民的生活。然而随着生产力水平的迅速提升,这一资源配置方式正逐渐成为一种束缚。冲破现有资源分散经营对生产力进一步发展的束缚,改变原有资源的空间布局和配置方式,逐步转移和减少农民,让生产资料与劳动力之间合理匹配,应该成为我们的目标取向。
  (二)转变传统农耕作业方式。现代农业是农业发展的必然方向。现存资源失配格局所维系的一家一户的经营方式,与现代农业发展不相适应的矛盾越来越突出。毋庸置疑,通过转变资源配置格局、转变传统作业方式,建立规模化的农业经营模式是现代农业发展的必由之路。
  (三)转变农村固有散居模式。广大农民长期散居在农村,是与传统农耕作业方式相匹配的居住模式遗存。随着社会生产力发展,农业机械化、规模化、现代化进程的推进,这种居住模式已经日渐失去其必要性并逐渐成为生产力发展的障碍。与此同时,工业化进程需要集聚人手,城镇化繁荣需要集聚人口,市场经济平台正呼唤着集约节约的新型居住模式的到来。转变现有散居模式,既是生产力发展的需要,也是广大农民自身的需求。把握生产力发展需要和农民居住需求升级趋势,因势利导,改变散居格局,方为明智选择。
  (四)转变既往城乡发展路径。统筹城乡发展是破解城乡二元结构,缩小城乡差距的根本方法。统筹城乡发展,既要把握好城乡投入比例,提高城乡发展协调性;更要选择好支农投入方向,提高资源配置有效性。在投入理念上,要大幅度压减原有城乡发展模式下的低效性投入,大力度推进创新城乡发展路径的高效性转变。在投入方向上,要将转移农村人口作为首选目标,将县城和中心镇作为首选载体。在投入重点上,要以活跃市场为目标,突出市场平台建设这一重中之重。
  需要指出的是,土地问题敏感度高、政策性强、影响面广、反应期长,土地管理领域内的思想解放,必须在国家的法律法规和大政方针框架中进行,绝不能默许或纵容违法用地。
   二、集聚资源,促进经济社会集约发展
  (一)农村耕地资源集聚。保有耕地数量,提高耕地质量,是“万顷良田建设工程”的基本任务。一是有利于增加耕作面积。农地整治一般增加5%左右的实际种植面积,村庄搬迁则是100%复垦成为有效耕地。二是有利于加快农业现代化进程。农田集中成片,便于发展现代高效农业项目,利于机械化作业、科学化管理、集约化经营,实现农业产业化,提高农业产出水平。三是有利于保障农产品质量安全。四是有利于国土资源部门加强土地行政管理。
  (二)建设用地资源集聚。拓展新的建设用地空间,最大的潜力在农村存量建设用地。“万顷良田建设工程”,必然带来建设用地资源的集聚。通过城乡建设用地增减挂钩等途径,把农村散乱、粗放、低效的建设用地,如撤并的村落、搬迁的学校、废弃的道路、淘汰的窑业、破产的乡镇企业等,复垦或调整置换成建设用地。按照建新拆旧、集中集约的要求,把农民整村转移到中心镇,建成公寓式住宅,可以节约70%以上的建设用地。
  (三)劳动力资源集聚。由于现存散居模式下劳动力市场供需信息不对称等多种原因,造成了大量劳动力无序流动,农民异地打工增加了许多成本。如果各地有计划地实施“万顷良田建设工程”,将村庄向中心镇以上集中,带动大批的农村人口向乡镇以上转移和集居,帮助农民就地就近就业,达成稳定有序的非农化转型,既丰富并扩大本地劳动力资源优势,加快工业化、城镇化进程,又在一定程度上缓解由于农村劳动力跨区域流动引发的住房、医疗、就学等社会问题,减轻各级政府的负担。
  (四)市场需求与服务资源集聚。需求是市场经济发展的原动力。大量的农村人口,蕴藏着巨大的消费潜力。城镇化水平滞后,制约了农村居民消费水平的提高和消费结构的升级。实际上,人口的持续集聚,会不断产生新的、更多的消费需求。实施“万顷良田建设工程”,引导项目区内农民到中心镇以上居住,不仅可以将发散的需求集中呈现,形成新兴市场,而且可以将潜在的消费需求进一步挖掘和激发,并放大集聚需求的乘数效应,促进服务业的繁荣兴盛。
  三、统筹兼顾,推进经济发展方式转变
  (一)集中有效性投入。各级政府应把各部门投入到农村的各项资金集中起来,优化投向,提高投入有效性。农田水利应当投入到村入田,公共服务投入主要安排在规划确定的中心镇。要切实改变当前农村“撒网式”的公共投入和财政补贴状况。
  (二)减少过程性浪费。回首改革开放30多年的历程,农村住房经历从草房到瓦房、到楼房甚至别墅的多次变迁,客观反映了农民逐步富裕的过程。然而其间拆了又建、建了又拆的过程虽有多次GDP的光荣记载,却无物质财富的现实存在。这种短期重复建拆行为,当可冠之以“过程性浪费”。实施万顷良田建设工程。直接将工程区农民转移到中心镇以上,省略了“小村变大村”环节,可以避免或减少新农村建设中的过程性浪费。
  (三)把握引导性措施。实施“万顷良田建设工程”,关系到群众的切实利益和长远利益。要保证工程顺利推进,应妥善解决好项目区农民的土地补偿、社会保障等问题。在拆迁补偿方面,要坚持充分补偿的原则,合理审慎地处置农民个人和农村集体资产,防止因补偿不到位或强行实施而引发纠纷和不稳定因素。
  (四)有序协调性推进。“万顷良田建设工程”推进的是经济发展方式基础性转变,涉及面广、工作量大,是一项系统性、长期性、渐进性工程,需要10年、20年、30年逐步完成,必须统筹协调,有计划有步骤施行。一是坚持科学规划,有序推进。按照“全面探索,局部试验,封闭运行,结果可控”的方略,组织工程试点。做到成熟一个,启动一个。二是坚持政府主导,部门协同。万顷良田建设工程,不能凭国土资源部门一己之力推行,必须由县、市政府主导,国土资源、财政、农业、建设、水利、劳动保障等相关部门协同作战,共同实施。三是坚持统筹城乡,以农为先。欲修广厦万间,先建万顷良田。工程要将建城与建田结合起来,以建成大面积连片高标准农田为起点和重点,把城郊的土地和远郊的土地联动运作,城郊的土地安置居住,远郊的土地建设万顷良田,并划入永久性基本农田保护区。
  “万顷良田建设工程”是统筹城乡发展路径的创新探索,蕴含着一、二、三产业协调发展的理念,旨在对一产的着力提升、作二产的有效支撑、促三产的繁荣兴盛,稳步实现经济发展方式的基础性转变,功在当前,利在长远。有序推进这一宏大、务实、艰巨、渐进的历史性工程,必将促进城乡资源配置渐趋合理,二元结构矛盾顺势破解。在农村耕地连片有效保护,农业现代化成功推进,农民收入显著提高的同时,工业化、城市化进程加速推进,城乡居民共享科学发展的丰硕成果,同瞻中国特色的美好愿景。
  (作者系江苏省国土资源厅厅长)
  责任编辑:戈尚达


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