地方治理主体的良性互动关系建构
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作者: 孙广厦
【摘要】在中国语境下建构地方治理主体的良性互动关系,应充分认识转型期地方治理的复杂性,进而据此阐释和探究治理主体良性互动的发展路径。主要包括:建构核心价值,避免对治理运作的误读;深化体制变革,推进“机制优先”之后的治理转型;培育社会资本,建立可持续的信任关系。
【关键词】地方治理主体 良性互动关系 路径选择
“治理”理论及其研究范式的产生与发展,在20世纪的学术界堪称一场视野开阔、议题多元、成果丰硕的思想盛宴。伴随着制度的变迁和话语的转化,作为其分支的地方治理亦逐步成为讨论公共事务的一种新的分析框架。研究者们各自遵循着不同的学术理路、话语系统和研究方法,不断对问题予以解读、追问与回应。同时,又因为各自研究意向的客观差异,而形成了学界观点多元并存的丰富样态。然而,无论遵循哪一种研究视角,中国语境下地方治理建构、改革与发展的举步维艰,都成为学者们的一致共识。其中一个重要命题在于,如何构建地方治理主体的良性互动关系,并使之逐步内化为一种行为机制?
转型期地方治理主体良性互动的复杂性
尽管是在西方公共管理体制遭遇现实挑战的背景下产生和兴起,治理理论“去意识形态化的旨趣”,①却使得它在中国政治领域的运用,有效地避免了同敏感政治话题可能发生的冲突,并迅速引起了中国研究者们的广泛关注。
不可否认,在过去三十年间,我国的政府、市场与社会之间已经开始了深刻的结构性变迁――地方政治行为不断扩张,地方政府、私人部门、民间商会、社会团体等等,纷纷被纳入到地方治理的视野中来,而近年来的基层治理特别是社区治理的积极探索更是一枝独秀。上述种种治理活动正是多重主体通过或竞争或合作的互动方式而得以形成。然而,转型期中国的政治生态问题的复杂性决定了仅用某种单一的方法无法透彻地分析政治现象。加之地方治理理论这一“舶来品”本身就具有多元属性,必然会经过中国政治生态“场”的过滤,必然发生一系列的文化折射和问题变形。具体到地方治理主体的良性互动而言,这种复杂性主要表现在两个方面:
首先,地方治理主体之间的互动仍未达到与治理相对应的权力配置及运作方式。现代意义上的治理将改变传统的单向度的自上而下的权力运作模式。在地方治理的应然框架中,行业协会、社会组织、公众与地方政府结成一种平等的合作关系或伙伴关系,是相互依赖的权力和利益主体。其实质在于合作,主要体现为部分公共权力从政府部门向社会组织等各种治理主体的转移。尽管在应然层面这种权力转移是双向的、可逆的,然而在现实中,地方政府仍然是不可替代的核心主体,其他地方治理主体仍然处于要权与放权的博弈进程之中,更多的是从政府到社会的单向的、不可逆的权力运行过程。更加重要的在于,无论权力让渡还是接受,动力往往来源于权力背后的利益驱动。其次,转型期的体制惯性与弊端进一步阻碍了地方治理主体的良性互动。作为地方治理的首要主体,地方政府是地方治理涉及的各种关系的聚集点――包括党政关系、政府间关系、政企关系、政社关系等,地方治理改革的核心内容之一就是调整这些关系。
然而,全能主义政治和计划经济体制,使得政府和各级官员手中掌握了对各种社会资源的巨大的支配权力。在这种巨大的支配权力之下,公众往往处于被动和对政府严重依赖的境地,这已经演变成为巨大的惰性习惯。这种体制惯性深深地烙印在各个领域和方面,形成了“计划政治”的体制特征。②加之转型期的利益分化与博弈愈演愈烈,这些都使得地方治理主体的良性互动更加举步维艰。同时由于体制原因,很多治理主体还难以进行更全面和更深入的治理参与,现实中的各类合作活动绝大多数成为由政府主导的非对称合作。更多的时候,所谓的互动与合作,往往演变成为地方政府一方垄断整个舞台演出的“独角戏”,其他主体均变为可有可无的配角。
视角转换与路径选择
定位在转型期的发展背景之下,立足于当前政治发展与改革的阶段之上,继续推进地方治理的转型与创新,并致力于建构地方治理主体之间的良性互动关系,是谋求政治发展与社会进步的必然之举。要达成这一目标,不仅应当从对当前的实际运行现象和规律的分析中致力于“应该怎样”的理想型设计,更应当转换视角,着重于探究和考察形成良性互动可能的路径选择。
建构核心价值,避免对治理运作的误读。尽管“责任”、“能力”、“效能”等关键词充斥着地方治理的研究文献中,但这并不意味着治理或地方治理仅仅存在于这一层面。地方治理主体的良性互动,本质上是有效的、回应的、民主的地方治理机制在行为层面的具体体现。有鉴于此,有必要在价值和理念层面深化理解,以避免对其运作与制度化的误读。事实上,作为一个渐进的增量改革过程,地方治理模式转型的核心价值蕴含于民主之中,民主化进程能够在实质上推进治理模式由形式到实体的转换。在治理过程中,“一个最为重要的因素,就是限制和分散政府权力”③,因而“必须确保有足够的地方决策空间。”④同时,治理理论聚焦于公共权力的运作方式和运作过程,本身就与“中国民主政治建设以微观治理效能优先的价值旨趣”⑤不谋而合。
可以说,民主化与分权化应当是地方治理主体能够良性互动的最为本质的价值。在战略选择方面,谋求治理主体的良性互动应当以民主化与分权化为核心重新规划与理性审视制度群落,应当根据实现政治权力公共化的进度进程和实际要求,逐步实现公民权利的公共化,在治理决策和治理实施过程中,引进、建设和加强民主政治,在优化治理的前提下,实现治理与民主的相对均衡。⑥
深化体制变革,完善“机制优先”之后的治理转型。基层增量民主建设、优化公共管理和公共事务治理的模式等一系列举措集中体现了我国地方治理“机制优先”的改革逻辑,这样能够确保在全局性政治体制稳定的前提下较为快速地取得变革成绩。然而,体制转换在我国的政治领域仍未得到彻底实现,旧有习惯势力与民主法治发展仍然存在着尖锐冲突。加之分类控制等原因,“中国的地方治理还难以在较短时期内形成多元的权力均衡。”⑦但若不适时推进体制层面的变革,不仅会对机制改革加以掣肘,而且可能会危及已有的改革成果。
因此,建构地方治理主体的良性互动关系应当充分考虑和整合体制性因素并作一体化设计。这是一项极为庞大的系统工程:一方面涉及行政治权的权、职、责、能、利的结构性调整问题,以及政治权力体系内部纵向的权职责能利的结构性调整,主要体现在中央与地方之间的结构性调整、中央部门之间的结构性调整、地方不同层级之间的结构性调整、不同地区的结构性调整等等;另一方面涉及政治权力体系与社会之间的权职责能利的结构性调整问题,主要体现在政府与市场、政府与企业、政府与社会、政府与中介组织,以及政府与公民之间的权职责能利的结构性调整。
培育社会资本,建立可持续的信任关系。地方治理主体良性互动的形成来源之一在于公民与政府之间的信任关系。本着建设信用政府的理念,地方政府应为良性关系的构建提供制度支撑、培育公民意识、推进各方有序参与。就当代中国的地方治理而言,一方面需要各种政治结构和微观制度的稳定与坚固;另一方面也需要在各个社会主体性力量之间达成某种意识和共识,从而为治理打下坚实的思想基础。依据地方治理的实践逻辑,相关治理主体的各类需求必须上下呼应并达到高度契合,是良性互动得以产生并延续发展的重要条件。因此,如何把治理主体的各种需求整合为一种动态行为机制,是良性互动产生和延续的关键所在。
在一个习惯于全能主义管制传统的社会,要推行一套以公民自主参与和社会自治为主的制度模式,就要在“政府主导”之后,“制造”出公民对于该制度的切实需求。⑧由于社会资本只存在于主体间的关系中,是促进各种合作行为的来源,作为地方治理首要主体的地方政府应致力于“熟人社会”建设,建立共享的知识、规范和信任感,为各类主体的互动行为营造外围的运行环境。社会资本的投资,可以看作是“制造社会需求”、形成“制度依赖”的重要手段。同时在当前社区治理已有的显著成就之上,进一步促进社区的自组织发展,加强社区成员的交往和信任,并形成各领域、各层次地方治理的良性循环。(作者单位:中国青年政治学院公共管理系;本文系中国青年政治学院重点课题“建构地方治理主体的良性互动关系:价值与路径选择”的阶段性成果)
注释
①⑤何显明:“市场化进程中的地方治理模式变迁及其内在逻辑”,《中共浙江省委党校学报》,2005年第6期。
②李景鹏:“政府治理要适应社会发展的要求”,载于北京大学政治发展与政府管理研究所主办的“中韩两国政府治理模式比较”国际学术研讨会论文集,2010年1月8日。
③⑦王诗宗,何子英:“地方治理中的自主与镶嵌――从温州商会与政府的关系看”,《马克思主义与现实》,2008年第1期。
④杰瑞・斯托克:“地方治理研究:范式、理论与启示”,《浙江大学学报(人文社会科学版)》,2007年3月。
⑥王浦劬:“论中国社会公共政治的形成与实现”,载于北京大学政治发展与政府管理研究所主办的“中韩两国政府治理模式比较”国际学术研讨会论文集,2010年1月8日。
⑧燕继荣:“民主和谐需要社会资本”,《学习时报》,2008年2月26日。
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