城市化的脚步宜渐行渐快
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作者: 蔡继明
全力推进城市化进程,不仅能够从根本上缩小城乡居民收入差距、从而提高农村居民的有效需求,而且随着城市人口比例的增加,国内消费需求的水平会有更大幅度的提高
城乡居民收入差距过大是国内消费需求不足的重要原因
近年来,我国的消费需求对GDP增长的贡献份额逐年下降。2000年为46.44%,到2008年下降为35.32%,与美国70.1%相比,低35%,与印度54.7%相比,低19.4%。究其原因,主要在于居民收入差距过大。因为高收入阶层边际消费倾向低于低收入阶层,高低收入阶层收入差距过大,必然导致消费需求不足。据世行2008年公布的数据,中国居民收入的基尼系数已由改革开放前的0.16上升到目前的0.47。财政部的最新调查结果显示,我国的收入分配差距已经达到“高度不平等”状态,10%的富裕家庭占有城市居民全部财产的45%,而10%的最低收入家庭,其财产总额占全部居民财产的1.4%。
从1978年到2008年,我国城乡居民的收入差距已经由2.5倍扩大到3.31倍。如果考虑到城镇居民享有各种补贴、劳保福利和社会保障等隐性收入,以及农民尚需从纯收入中扣除用于再生产的部分,我国的城乡居民收入实际差距约为5～6倍。在2007年我国居民总收入差距中,64.45%是由城乡间居民收入差距造成的。不仅如此,中国城乡居民收入差距还存在着进一步扩大的趋势。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(2008年)提出,到2020年,农民人均纯收入要比2008年翻一番。其实,农民人均纯收入只要每年保持6.9%的增长速度,上述目标就能实现。而只要城市居民的人均可支配收入的年均增值率大于上述比率(这些年的经验数据就是如此),未来10年中,城乡居民的收入差距肯定会进一步扩大。
加快城市化进程是缩小城乡居民收入差距的根本途径
过去数年中,我国在缩小城乡居民收入差距方面进行了一些尝试。比如:
在农村为农民开辟非农产业就业途径。例如在农村建立乡镇企业,让农民“离土不离乡”或“进厂不进城”,以实现农村剩余劳动力就地转移。我国乡镇企业的发展对消化农业剩余劳动力发挥了重要作用,但也造成了一系列负面影响,比如浪费土地资源、污染农村环境等。
鼓励农民进城务工对于提高农民收入发挥了重大作用。2008年全国农民工总量为2.2542亿人,所得收入构成农民增收的主要成分。但是,这些农民工的绝大部分并没有转化为城市居民,他们与农村土地(包括宅基地)的联系并没有割断,他们像候鸟一样往返于城市与乡村之间。这不仅延缓了城市化进程,还导致耕地占用总量的扩大。
减免农业税和对农业实施财政补贴。2004年全部农业税为1000亿,即使全部减免,分摊到8亿农民身上,人均收入不过增加3%;2009年中央安排的各类农业补贴资金达到1230亿元。而2004年至2008年农业生产资料价格指数(相对于前一年)分别为110.6%、108.3%、101.5%、107.7%、120.3%;相比2005年,2006年～2008年农业总支出增长分别为502.3、1062.8、2174亿元。这基本上抵消了农业税减免和农业补贴给农民带来的好处。
新农村建设。尽管从1982年到2005年,中共中央前后发布了有关三农问题的7个1号文件,但城乡居民的收入差距不但没有缩小,反而有不断扩大的趋势。有鉴于此,中共中央国务院分别于2006年和2007年连续发布2个1号文件,把推进社会主义新农村建设作为解决三农问题的新构想。但是,迄今为止,新农村建设的任何举措都丝毫没有改变占全国总人口高达55%、总数为7.2亿的农民耕种18亿亩土地的现实。按每个农户3.65人口计算,近2亿农户户均耕地面积只有9亩。这恐怕是世界上最小的土地经营规模。在这种情况下,任何使现有农民脱贫致富的企图都是徒劳无益的。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提到的三个“最”,在一定程度上说明了这一点:“农业基础仍然薄弱,最需要加强;农村发展仍然滞后,最需要扶持;农民增收仍然困难,最需要加快。”因此可见,推进新农村建设固然必要,但对于解决中国三农问题这一痼疾来说,毕竟只是治标而不治本的权宜之计。
只有加快农村居民向城市居民的转化,提高城市化水平,才能一方面使转化为城市居民的农民本身收入水平和生活水平有大幅度提高,另一方面使留在农村务农的农民耕种较多的土地,实现土地的规模经济,从而大幅度提高务农的收入。这是缩小城乡居民收入差距的根本途径。
中国的城市化严重滞后
韩国在1960年～1987年的经济起飞时期,城市化水平从36%上升到了74.6%,年均提高1.43个百分点。战后日本在创造举世瞩目的经济高增长奇迹的同时,也创造了一个至今无人打破的城市化发展纪录:1940年到1955年,仅仅15年的时间,日本城市化率由37.9%提高到56.1%,年均提高1.21个百分点。台湾经济起飞时间与日本和韩国相似,其城市化率从1943年的17.3%上升到1985年的78.3%,42年中提高了61个百分点,年均提高1.45个百分点。
而我国从1978年到2008年的30年中,国内生产总值年均增长9.8%,大大高于同期资本主义发达国家年均增长2.5%、世界年均增长3%和发展中国家年均增长5%的速度。但我国的城市化水平仅从1978年的17.92%提高到2008年的45.68%,30年中只提高了27.76个百分点,年均只有0.93个百分点,远远低于上述国家和地区的城市化速率。
从国际比较看,与人均收入水平、产值结构水平和工业化水平大体相同的国家相比,我国的城市化水平都严重滞后。考虑到目前我国城市化水平是以城市人口占总人口的比率测算的,而城市人口定义为“城镇户籍人口+暂住人口”,暂住人口又是以在城镇有固定工作、居住半年以上为标准的,那么,所谓的45.68%的城市人口中,至少有10%属于进城的务工农民,因为2008年全国农民工总量为2.2542亿人,占全国总人口的16.97%,而这些农民工并没有真正变成城市居民。由此可见,我国实际的城市化水平远比官方公布的低得多。
本世纪中期中国城市化率的目标可设定为75%
联合国根据农村人口转移的历史数据估测,世界发达国家的城市化率在2050年将达到86%,我国的城市化率在2050年将达到72.9%。但据《2008年国民经济和社会发展统计公报》数据显示,我国有7.2亿农村人口,城市化率仅为45.7%,推进城市化进程的压力很大。
根据我国全面建设小康社会的人口与计划生育工作目标,到本世纪中叶,我国总人口将控制在16亿左右。设定本世纪中叶的城市化率目标为75%,则我国农村人口数在2050年必须减少为4亿。假定2008年～2050年间全国增加的2.8亿人口在城镇和农村之间的分配是按照2008年的城镇/农村人口比例来进行的,则在2050年我国的农村人口数将增加至8.73亿(7.2+2.8×7.2/13.28)。因而,2008年至2050年期间我国必须转移出大概4.73亿农村人口,平均每年转移1126万农村人口。
其实,75%的城市化率目标并不是很高。可以想象,即使到2050年我国的城市化水平达到75%,农村人口仍然高达4亿,按照1:0.66的农村人口与劳动力的比率,届时农村的劳动力仍然高达2.64亿。而即使按照我国目前的生产力水平,最多只需1.7亿农村劳动力耕种18亿耕地(平均每户30亩左右,大体可达到户均适度规模经营的水平),就可以基本满足全社会对农副产品的需求了。考虑到未来40年2.8亿新增人口对农产品的需求,主要通过农业投资和农业技术水平的提高来满足,那么到了2050年,仍有9400万农村剩余劳动力需要转移。
加快城市化进程的若干政策建议
把加快城市化进程作为国家的主导战略和基本国策。全力推进城市化进程,不仅能够从根本上缩小城乡居民收入差距,从而提高农村居民的有效需求,而且随着城市人口比例的增加,国内消费需求的水平会有更大幅度的提高。据有关专家测算,如果城市人口增加4.5亿,中国的消费品总额就可以增加87%,这是由于目前城乡人口消费有着3.3倍的差距。另一方面,城市人口的增加还将大幅度拉动投资需求。按照2003年～2007年城市人口与城市投资的增长比例计算,如果增加4.5亿城市人口,还必须增加200万亿元以上的投资。所以,笔者建议在“十二五”期间把加快城市化进程作为国家的主导战略,并在未来40年中,将其作为一项基本国策,这将为中国经济的长期稳定可持续增长提供保障。
推进土地制度改革,让农民分享工业化城市化的成果。其一,推进征地制度改革。一种选择是在保持国家公益性征地范围不变的条件下改变土地所有制结构,允许城乡土地多元所有制存在,从而使非公益性土地需求通过用地单位直接向土地所有者购买或租用加以解决;另一种选择是在保持现有土地所有制结构和国家征地范围不变的条件下,对于新增加的非公益性用地,政府按照市场价格购买农村集体所有的土地。前者需要修改宪法的相关条款,可列入中长期立法目标;后者只需修改土地管理法,可作为近期目标。这两项改革一方面可以在法律上保障农民更多地分享到由于工业化和城市化所带来的农村土地的巨大增值,从而缩小城乡居民的收入差距,另一方面可以使土地价格反映土地的真实价值和稀缺程度,从而促使城市化进程中节约和集约使用土地,有效保护耕地。
其二,增减挂钩要确保农民的土地权益。我国农村建设用地存量是城市建设用地存量的5倍。实行城市建设用地和农村建设用地增减挂钩,可以在耕地存量基本保持不变甚至增加的情况下满足城市化对建设用地的需要。但是,地租是土地所有权在经济上的实现,无论是级差地租还是绝对地租,都应该归土地所有者所有,国家要获得地租,首先应该通过前述合法合理的程序将土地收归国有。目前一些地方试行的城乡建设用地增减挂钩,实质上是将城市周边较优等的土地级差收益的大部分,一部分转入政府,一部分转移给了偏远地区较劣等土地所有者,而真正的土地所有者只得到了其中的一小部分。建议增减挂钩不必通过国家征地方式实现,城市周边优等地所有者与偏远的劣等地所有者之间可以通过市场交换建设用地指标,从而使土地级差收益在他们之间公平分配,政府只需通过统筹城乡发展的规划加以协调,并提供农村建设用地市场交易的平台和法律保护。
其三,建立农民进城与农地退出机制。随着城市化进程的推进,大量进城农民(甚至包括党政干部和大学毕业生)仍持有农村承包地和宅基地,以至于造成城市空间不断扩大,而农村建设用地并没有相应减少,甚至出现大量承包地撂荒的现象。为加快城市化进程,亟须建立农民进城与农地退出机制。一种选择是将承包地和宅基地归农户所有,从而使已进城落户的农民能够通过市场转让其承包地和宅基地所有权,这需要修改宪法和相关的法律;另一种是强化承包地和宅基地物权属性,允许其转让、继承和抵押,从而使进城落户农民在有偿转让其承包地和宅基地使用权的同时,放弃其集体土地成员的身份。以上机制的建立,一方面有助于促进农村人口向城市的转移和农地的集中,从而逐步实现农地的适度规模经营,另一方面也有助于扩大农民融资渠道,使农民的土地资本化,从而增加农民的财产性收入。
建立城乡统筹的就业制度。目前国家公布的失业率,只是城镇登记失业率,而没有一个反映包括7.2亿农民在内的全社会就业情况的指标。而没有一个反映中国总体失业水平的指标,会使各级政府感觉不到百姓失业生活的压力,从而对经济运行质量的优劣失去客观的判断,有关促进就业的政策就不会及时出台,即使出台也会缺乏力度。因此,笔者建议国务院责成国家统计局及人力资源和社会保障部,对覆盖全社会的就业或失业情况进行全面统计,特别是要把农民的失业率(包括进城农民工的失业率和滞留在农村的剩余劳动力)纳入到失业的统计范围。要研究统计指标和办法,由垂直统计部门或者中立的社会调查统计机构,对涵盖城乡的全社会失业率进行全面调查或抽样调查,形成较为客观的宏观经济失业率指标,并按月向全社会发布。由此才能为中央和有关部门宏观调控决策提供可靠的依据。
完善统筹城乡的社会保障制度,对农民工子女有教无类。要消除进城务工农民失业和医疗的后顾之忧,必须建立和完善城乡统筹的社会保障制度。除了进一步提高农村居民最低社会保障标准外,对于尚未建立前述农地退出机制的进城务工多年的农民,可以用其农村的宅基地换取城市的住房,用农村的承包地换取城市的社保。对于跨省、市流动进城务工的农民,应由中央政府统筹协调。对于在城市务工满半年的农民工子女,应与当地城市居民子女享有同等的受教育权利,禁止学校向他们收取入学赞助费。
加快廉租房和低档商品房建设。修改《民用住宅设计规范》和《城市居住区规划设计规范》,对不涉及安全性的指标适当放松限制。例如:将不设电梯的多层住宅的最高层数由6层修改为8层;将防止视觉干扰而设定的楼间距修改为满足消防通道要求即可;将各类房间的采光面积降低要求;将绿地面积、道路面积、日照系数、车库数量都做出放松性的调整,从而提高容积率,摊薄土地成本,降低房价,为低收入者提供适合他们购买的房源,为我国城市化开辟可持续发展的通道。
建立有助于加快城市化进程的政绩考核制度。要把一个城市的城市化水平、农村居民变市民占城市人口的比重、进城务工农民参加社会保险的比例、农民工进城落户的比重、农民工居者有其所的比重、农民工子女与本市居民子女享受同等受教育权利的比重、农民工与本市居民享受同等社会保障与医疗保障的比重等,列入各级政府及官员政绩考核指标体系,从而使加快城市化成为各级政府和官员追求政绩的自觉行动。
建立国家城市发展委员会。推进城市化进程涉及政府各个部门,因此可以考虑成立国家城市发展委员会,与国家发改委平级,协调各部委有关推进城市化进程的各项政策。各省市自治区、各地级市和县级市,都要成立相应的机构,协调地方政府各部门有关推进城市化进程的政策。(作者为全国政协委员、民进中央常委,清华大学政治经济学研究中心主任、教授)
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