城乡一体化视野下的农村发展
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作者: 王湘琳 夏雅俐
【摘要】当前我国农村发展还面临许多瓶颈制约。从上海宝山农村发展可以吸取一些基本经验,比如在区域总布局中谋划农村发展目标、在城乡产业一体化中壮大农村经济、在生态环境一体化中建设农村基础设施、共享发展成果提高民生保障、创新体制统筹城乡综合管理。
【关键词】城乡一体化 农村发展 宝山
党的十七届三中全会指出:“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段,进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻,进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。”这就表明应当把农村发展放到城乡一体化的新视野中来认识。推动城乡一体化,发达地区有着更好的经济基础。地处东海之滨的上海宝山区,是我国重要的钢铁生产基地和上海的能源、水源、副食品生产供应基地。作为上海最早推进城乡一体化建设的近郊区,宝山在破解城乡二元结构、推进农村改革发展方面进行了有益探索。
宝山农村发展的主要历程
改革突破阶段(1978～1988)。1978年农村改革和宝钢建设,成为宝山发展的两个助推器。宝钢这一国家重点建设项目的启动,使吴淞地区的城区面积扩大,城镇人口快速增加,大批农民实现了非农就业。
这一阶段宝山以农业为基础,农、副、工全面发展。1978年全县耕地面积36.8万亩,种植了粮、棉、油、蔬菜等;工业主要包括农机具、粮食加工、轧花等,主要生产服务于农业的初级产品;商业流通主要是农副产品收购、农资供应及糖果、茶叶、卷烟等最基本的生活用品。1978年全县工农业总产值3.66亿元,其中工业与农副业的比例为55∶45。①
工农结合阶段(1988～1997)。1988年,国务院批准撤销宝山县和吴淞区,建立宝山区。江泽民同志题词:“齐心协力,开拓前进,建设城乡一体的新宝山”。根据市委关于“郊区农村经济已同城市经济联成一片,要大力推进郊区城乡一体化建设”的要求,宝山提出“城乡结合,共同推进”,以工业化带动并推进城乡一体化,建成一个城乡经济相互依存,城乡文化相互促进,城乡感情相互融洽,工农差别逐步缩小的适度规模的新型城区。
这一时期,上海产业发展“退二进三”,第二产业和中心城区人口逐步向郊区转移。宝山承接了大批工业企业和中心城区人口,以乡、村两级集体经济组织为投资主体的乡镇企业迅速崭露头角。农民收入继续以较快的速度增长,人均收入由1988年的1376元增加至1996年的4299元,增长了2.1倍,年均增长15.3%。②
加速城镇化阶段(1998～2002)。上海市提出发展重点向郊区转移,加强城郊基础设施建设。在宝山,二三产业共同推动经济增长的格局初步形成:一方面,城市工业开始有步骤地向农村地域的工业园区集中;另一方面,农村逐步发展了设施农业、生态农业、休闲农业,农民加快向城市迁移,到非农产业就业。农业和工业、商贸业的联系更为紧密,在城乡互动的同时加强了工农互动。
统筹城乡阶段(2003年起)。2003年上海郊区工作会议提出围绕城乡一体化,加快农村城市化,推进农村现代化,实现农民市民化。宝山按照 “建设与上海现代化国际大都市相适应的具有综合城市功能的现代化滨江新城”的功能定位,进入了统筹城乡发展的较高阶段。
根据上海市推进新农村建设的统一部署,宝山区加大了城市支持农村、工业反哺农业的力度,区级财政继续向农业发展、农村建设和农民增收倾斜,实施了改造农田基础设施、加快土地流转、推进农业规模集体经营等20多项支农惠农政策。农业产业化向深度发展,农业效益不断增加。
统筹城乡发展的基本经验
城乡一体化的核心是城乡融合,就是在发展战略上把城市、农村视为整体,使城乡资源合理配置、经济社会整体协调发展、城乡区域共同繁荣,城乡差别逐渐消失,最终融为一体的过程。破解城乡二元结构必须坚持统筹兼顾的根本方法,统筹兼顾特别是统筹城乡发展,正是宝山农村发展最为核心的经验。
坚持在区域总布局中谋划发展目标。在城乡一体化的总体规划中,为宝山农村发展找准定位,使农村地区的布局统一到全区总格局中。1988年建区之初,宝山就提出了“建成区―建制镇―农村”协调发展的目标;到1998年已深化为按“中心城―辅城(新城)―中心镇―一般镇―中心村”体系,分级编制区域规划;2004年前后,则将不同特点的“中心城―新城―新市镇―中心村”四类区域,融合为一个区域整体进行规划,实现了全区城乡在规划和发展目标上的“一体”和“并重”。
坚持在城乡产业一体化中壮大农村经济。30年来,先是以发展城乡联营企业和中外合资等方式,促进了全区城乡市场开通和要素融合;随后通过促进外资、国资、民资与镇村两级集体资产(包括土地)结合,基本形成了融城乡为一体的统一市场。
坚持在生态环境一体化中建设农村基础设施。按照整体统一、因地制宜的原则与要求,宝山逐步形成了融全区城乡为一体的基础设施体系、生态环境体系及管理组织体系,以解决城乡在基础设施建设和管理水平上的落差。通过重点推进“路网畅通”、公交“村村通”、有线电视“户户通”等工程,全面充实农村地区相对薄弱的道路、公交、公共娱乐等基础设施配套建设。同时,在城乡环境治理方面也综合推进,持续改善区域环境质量。
坚持共享发展成果提高民生保障。突破城乡在社会保障、社会救助等方面的差异,才能保证城乡人民共享发展成果。宝山在公共财政建设、“平安宝山”建设和社会建设的助推下,不断推进城乡一体化的就业和社会保障体系、社会救助体系和社会维稳工作体系建设。实现城乡社会事业发展的均衡,重点保障农村教育卫生等服务供给,实行全区城乡社会事业设施按统一标准配置,加强区镇两级财政对农村文化服务设施的投入等,初步实现了城乡社会事业的“硬件无差别”,正在努力实现“完全无差别”的目标。
坚持创新体制统筹城乡综合管理。“人”是发展的关键因素,创新体制机制,实现城乡“人”的统筹管理至关重要。从建立规范到完善机构,从人员交流到体制调整,从政策扶持到机制创新,宝山探索了“局村挂钩”、“结对帮困”、“借地发展”等城乡互动机制,来推进城乡管理的互动,解决农村管理的难点。政府以“区镇财政托底、按项目补贴”的方式,和推行“村帐镇代管”,重点规范村级集体资产的使用、处置及监管,推动集体财务规范发展;推行村务公开、亮底工程、两推一选、村民代表议事等制度,规范村级基层组织管理运作。
有待突破的发展瓶颈
村级经济发展缺乏后劲。改革开放后,村级集体经济获得了巨大发展,积累了可观的财富,但村级经济发展在现有模式下已经接近极限。近几年,村级集体经济发展速度有所减缓,优势正在减少。表现为:发展依托资源单一。村级经济过分依赖土地资源,依赖场地与厂房的出租,缺乏自主经营的项目,村级集体收益难以持续增长;村级集体企业减少。相当部分的村级集体企业改制、转制,已变为民营经济,不能支撑集体发展。与此同时,村级财政负担却有加重的趋势。农民合作医疗、农民的养老统筹、农村治安、保洁、村域内的道路建设、电水网改造等等,村级集体经济组织都要按比例承担。开源无方,节流无路,村级集体经济发展何来后劲。
人地矛盾突出,土地效益低下。土地是农业发展的根本资源,而土地缺乏、效益低下正在成为制约农业发展的突出问题。农业用地尤其是成片农业耕地总量减少。耕地面积由1978年的36.8万亩减至2008年的5.8万亩,呈现点状、线状的镶嵌式分布,且有相当一部分耕地在规划区域内。农村非农用地效益不高。原因一是农村工业用地不够规范,有时仅凭企业与村里签订的简单协议;二是土地粗放化使用,土地效益十分低下;三是非农用地大多以小块土地的形态分散在村里各处,难以形成规模;四是还有非法占用农业用地的现象。
农村公共产品相对短缺。农村公共产品的供给相对短缺,是城乡发展不平衡的突出特点,农村的社会保障、教育医疗卫生服务、就业扶助等领域还需要政府进一步加大扶持。农民社会保障的水平仍有待进一步提高,农村的优质教育、医疗资源仍然非常短缺,农民就业的渠道还不广,就业水平和就业收入仍不够高等等。这些问题的解决,不仅有赖于公共财政进一步加大投入力度,更需要进行制度创新。
农民收入持续增长难度较大。构成农民收入的四个部分都缺乏增长潜力:工资收入受制于就业瓶颈;财产收入受土地效益低下的影响;转移收入有赖于政府财力的持续注资,不可能无限提高;经营收入受限于农民创业能力,是循序渐进的过程。破解农民增收难题是农村综合发展能力的集中体现。
解决上述难题,不仅要提出具体可操作的对策,更要以坚持科学发展观为统领,在统筹城乡发展、统筹区域发展的层面上聚焦“三农”、规划“三农”、服务“三农”。(作者单位:上海宝山区委党校)
注释
①据宝山地方志等资料整理。
②据《宝山年鉴》整理。
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