非营利组织与我国农村公共产品供给

作者: 刘卫东

  [摘要]在我国建设小康社会的过程中,农村公共产品供给缺失已成为当前农村乃至社会发展的一个制约因素。非营利组织的产生是经济市场化、政治民主化和社会自治化的必然结果,非营利组织的发展可以克服在农村公共产品供给方面政府与市场存在的不足,在农村公共产品供给方面起着独特的作用。
  [关键词]非营利组织;公共产品;供给
  [中图分类号]F321 [文献标识码]A[文章编号]1672-2426(2007)09-0018-02
  
  一、非营利组织提供农村公共产品的理论支持
  
  非营利组织作为独立于政府和企业的第三部门,其提供公共产品拥有以下理论支持。
  1.“市民社会”理论。这种基于国家――市场――社会三分法的观点从一开始就提出了在国家和市场之外另有一个新的领域,在这个领域中组织是通过自愿组成,而不是以追求利润的营利目的而存在,这就是市民社会。而非营利组织则是这一领域中最为活跃的部门。非营利组织能起到弥补国家和市场缺陷的作用。
  2.市场失灵和政府失灵理论。西方经济学认为,市场由于建立在“经济人”自私自利、追求利润最大化的基础上,市场本身无法解决公共产品外部性和垄断等问题,因而出现了市场失灵的现象。为了弥补市场失灵给社会带来的负面效应,必须由政府干预经济的发展。和市场失灵一样,政府也存在着政府失灵的现象。政府失灵是指政府行动不能增进效率或社会的福利。市场失灵与政府失灵证明了公共物品可以由非营利组织生产的可能。一些经济学家进一步指出,由非营利组织弥补政府和市场的缺陷,将会提高竞争和效率,并且可以解决信息不对称造成的契约失灵问题。
  3.治理理论。治理是相对于统治而言的,联合国治理委员会在《我们的全球伙伴关系》中是这样界定的:“治理是各种公共或私人的个人和机构管理他们共同事务的众多方式的总和……它有四个特征:治理不是一整套规章,也不是一种活动,而是一个过程;治理过程的基础不是控制,而是协调;治理既与公共部门有关,也与私人部门有关;治理是持续的互动,而不是一种正式的制度”。[1]在治理理论的基础上,人们又提出善治理论。俞可平教授指出,善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。非营利组织的发展可以促成善治的形成。[2]从经济学的角度看就是可以实现帕累托最优。
  
  二、我国农村公共产品供给中存在的主要问题
  
  公共产品是指在消费上具有排他性和非营利性的产品。公共产品可以分为物质性的公共产品和非物质性的公共产品。物质性的公共产品如道路、空气、灯塔等。非物质性公共产品多指社会服务,如社会保障、基础教育、法律规章、有效率的政府。从更宽泛意义上讲,保障物质性公共产品实现的权利和保障这些权利实现的制度也都被视为一种公共产品。我国农村的公共产品的供给是一个集理论与现实于一身的问题。当前广受关注的“三农”问题,很大程度上受农村公共产品供给短缺影响。目前,我国农村公共产品的供给存在以下几个方面的问题:
  1.政府农村公共产品供给中的职能缺失和错位。政府应当是公共产品的主要供给者,而我国中央政府和地方政府对农村公共产品的供给存在着严重的职能缺失和错位。D・盖尔・约翰逊早在1988年就指出:“在农村,中国政府丢下了许多应该履行的职责,这么说并不夸张……随着公社的取消,新的县级和乡级政府似乎既没有权力又没有意愿去提供哪怕是最基本、最必要的某些政府职能。看来政府从一个极端走向了另一个极端,从过多地运用政府权力变为过少地运用政府权力……许多只有靠政府和那些有权威来征税的单位才能有效行使的职能,不是没有被行使,就是被严重忽略了”。“随着公社的取消,公共产品的一个重要资金来源已经不复存在了。这些公共产品包括:医疗和医院设施、学校、维护灌溉和防洪系统、农产品加工设施和市场营销设施等等”。“早在开始宣布进行改革的时候,有人就指出,国家对农业的投资占国家总投资的比重从11%增加到18%以上……但事实上,农业投资所占的比重不升反降,到1984年该比例下降了一半,仅占国家投资的5%。1976年以前,国家对农业的投资很大一部分投入了水资源保护和灌溉,政府职能发挥得比较恰当。1976~1982年,这类投资下降了45%,虽然在1983年投资量有所上升,却仍然比改革前的水平低1/3。即使是现在,我们也不能明显地看出,国家计划者可以采取什么有效的措施来补偿这些投资的下降。”[3]政府职能的缺失导致了农村基础设施等生产性产品的供给不足,政府职能的缺位进一步导致农村的非生产性公共产品和公共产品的不足。如农民的文化教育、卫生保障条件较差,农民实现公民权利和保障公共产品与权利实现的制度匮乏。
  2.公共物品总量上的不足与结构上的不合理。在现行体制下,农村的公共产品主要由农村政府来生产和提供,但由于大多数基层政府和经济组织财力不足,导致农村公共物品总量严重不足。多数农民享受不到如公共下水、路灯、社会防疫、污水处理、环境美化等消费性公共产品。在义务教育、农田水利建设、交通、农产品生产销售信息等与生产性相关的公共产品供给,增长的速度也极为缓慢,与此相对应的是公共产品在结构上供应的不合理。在地方财政有限的情况下,一部分却被用于与公共产品经营无关紧要的公共产品上。如完成迎合上级政府的各种达标活动,甚至是一些虚假的公共产品。[4]
  3.农村公共产品供给主体单一。公共产品供给的多元化观点已经得到了众多理论和实践的验证。在我国农村公共产品的供给主体上,政府依然作为唯一的主体而存在。尽管如我们上文所述,政府在供给农村公共产品上出现了弱化的状况,但并没有任何组织来承担这一块因政府供给不足所造成的空白。单一主体的局面又间接地促使政府缺乏竞争意识,造成了工作中的效率不高和有所遗漏。
  4.农民自身负担公共产品的能力不足。公共产品具有的非竞争性和非排他性使个人对公共产品提供采取放任的态度。而农村的公共物品如水利、灌溉、农业产品开发研制等具有投资巨大的特性,农民的个人财力和物力都无法负担。在政府供给农村公共产品的过程中,农民参与决策的民主权利缺乏保障,进一步限制了农民自身负担公共产品的能力。
  
  三、非营利组织在农村公共产品供给中的作用
  
  解决“三农”问题的过程是一个经济市场化和社会自治化的进程。非营利组织作为近年来兴起的新的组织形式,对于我国农村建设和解决农村公共产品供给匮乏的问题具有重要意义。我国的非营利组织在农村中可以承担生产性任务和保障性任务。前者如协会、中介组织等农村自治组织,后者如针对农村教育和卫生医疗社会保障的慈善组织、基金会等。非营利组织对推动我国农村公共产品提供的作用主要可以体现在以下几个方面:
  1.弥补政府失灵和市场失灵。对政府在农村公共产品提供的“失灵”,前文已述。对于市场失灵,当前主要表现为大量出现的“坑农”和“害农”问题,如“假种子”、“假农药”等事件。非营利组织可以弥补和克服政府缺位和低效,填补公共产品提供中的空白区域。非营利组织在农村的基础义务教育、卫生医疗保障、保护农田环境、消除城乡差别和分立系方面起到重要作用。
  2.推进民主化进程,有利于“小政府、大社会”格局的形成。我国改革开放以来,政府已经开始改变原来计划经济下的“全能政府”的状况,主动向“有限政府”转变。在社会各个领域,政府逐步退出微观领域,但在乡镇一级政府,政府职能还主要停留在微观领域。非营利组织可以促成农村合作与互助组织的形成,制约政府权力的滥用,维护农民的民主权利,推进民主化进程。
  3.改变原有的“自上而下”的决策机制,培养以“自治”为主的公民道德与意识。现行农村公共产品供给的“自上而下”的决策机制是导致农村公共产品供给效率低下的重要原因,因此,必须改变由外部变量决定内部需求的公共产品供给决策机制,建立有效的需求表达机制。西方经济学认为,公共产品的林达尔均衡难以形成的主要原因在于公民不能反映出真实的需求偏好。我们认为:建立地方自治和社区的自治组织,发挥地方的积极性,给消费者更多的选择权,则可以有效地提高公共产品的供给效率。非营利组织所强调的自治观念,对培养农民的公民道德意识有重要作用。
  4.拓展就业空间,保障农民工权益。当前,我国大力鼓励和推进农村的合作组织和民间组织的发展,重要的一个方面就是看到了这些非营利组织所带来的就业空间和对公民的权益保障方面的作用。非营利组织的社会公益功能,是维系其基本社会地位、争取民间认同的现实基础。非营利组织通过加强对农民的专业技能培训,拓展了农民的就业空间。一方面为农民提供更多的致富渠道,拓宽致富领域,使农民实现原地再创业;另一方面,对外出打工人员给予必要的技术培训。例如河南省商城县农村发展促进会共举办了各种不同类型的培训班300余期,培训妇女4万余名。[5]
  非营利组织不仅自己提供公共产品,同时也在监督政府和市场在提供公共产品方面存在的不足与缺陷。近几年来,农民工的社会权益保障成为社会焦点,许多非营利组织也在努力解决这一社会问题,主要是为农民工提供相应的社会服务、加快城市对农民工的社会保障以及对农民工受到侵害后的权益实现等方面。如2006年3月20日,由欧盟资助、中国国际民间组织合作促进会主办、中国国际经济技术交流中心协办的“在京外来务工女性就业促进与权益保障项目”。[6]
  
  参考文献:
  [1]吴东明,董西明.非营利组织管理[M].北京:中国人民大学出版社,2003.
  [2]俞可平.治理与善治[M].北京?押社科文献出版社?熏2000.
  [3]D・盖尔・约翰逊.经济发展中的农业、农村、农民问题[M].北京:商务印书馆,2004.
  [4]李华.中国农村:公共产品供给与财政制度创新[M].北京:经济科学出版社,2005.
  [5]王名.中国非政府公共部门[M].北京:清华大学出版社,2004.
  [6]任正英.中国民间组织网.http?押//www.chinanpo.gov.cn
  责任编辑 王安庆
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