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公益服务机构发展的国际经验

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  构建公益服务新格局是分类推进事业单位改革的重要任务,研究公益服务机构发展的国际经验,对于加快形成提供主体多元化、提供方式多样化的公益服务新格局具有重要意义。
中国论文网 /1/view-3863589.htm
  二战以后,发达国家和地区涌现出了数量众多、种类多样的公益服务机构,在政府提供公益服务的过程中扮演了不可替代的角色。这一合作伙伴关系格局的形成,与这些国家扶持公益服务机构、提升公益机构能力、强化政府监管、倡导行业自律有密切关系。
  一、构建政府与公益服务机构之间的协作关系,优化公益服务供给
  公益服务机构是社会的有机组成部分,具有很强的社会整合和社会服务功能。发达国家政府注重与公益服务机构的协作,借助公益服务机构来实现国家有效治理。政府与公益服务机构的协作主要体现在两个方面:
  一是花钱买服务。政府购买服务的实质是,分离公益服务的提供环节和生产环节,将市场机制注入到公益服务生产流程当中,公益服务机构生产服务,政府购买并向公众提供服务。这种方式不仅有助于精简政府职能、扩大社会就业,最关键的是可以优化社会服务。公益服务机构具有组织多元化、产品多样化和服务方式多样化的优点,对居民需求掌握得更加及时、准确、细致,它们之间激烈的竞争有利于居民享受更为优质的服务。
  二是政策咨询和政策评价。公益服务机构是一种伞状组织,是联系社会成员的重要节点。政府在政策咨询和政策评价过程中,通过这一平台与公众之间建立有效的沟通机制,能够在短时间内获取完备信息和反馈意见,提高政策制定、执行和评估的经济性和有效性。
  二、积极扶持公益服务机构,推动社会组织发展
  发达国家公益服务机构的快速发展不仅是社会需求推动的结果,更与政府的扶持密切相关。主要体现在两个方面:
  一是给予税收豁免政策。大多数国家都对慈善公益事业实行减免税收政策,例如美国税法规定慈善组织和捐赠者都可以享受税收减免,而且美国的遗产税、利息税、所得税等政策,也推动人们把财富投入公益事业,加速积累公益资源。
  二是政府财政支持。政府的财政支持是公益服务机构成长的关键性因素。约翰·霍普金斯公民社会研究中心对13个发达国家和9个发展中国家的研究表明,政府投入在非营利组织运营资金中的比重达到40%,而企业和私人的慈善捐赠仅为11%。在多数欧洲国家,政府投入占到50%以上。
  三、塑造良性的社会竞争环境,提升公益服务机构能力
  强大的组织能力是公益服务机构提供公益服务、获取社会信任、实现社会价值的基础。由于历史原因,我国公益服务机构行政化色彩较浓,组织发展长期单纯依赖于政府扶持,经费来自于政府投入,决策让位于业务主管部门,活动依靠行政机构自上而下发起和实施,组织的独立性和自主性较差,自身能力建设堪忧。
  因此,在推动公益服务机构组织能力建设方面,国家应为公益服务机构发展提供足够的社会空间,其核心要义是,政府选择让位于社会选择,政府规则让位于社会规则,依靠社会评价、社会竞争和社会淘汰机制,推动公益服务机构能力建设。
  一是制定宽松的准入制度,保证源头活水。发达国家和地区一般采用备案制,公益组织成立几乎不受任何限制。例如美国公益组织的成立采用备案的办法,无需政府批准,但若想从政府获得税收减免待遇,则需要税务部门的批准,注册登记为免税组织。宽松的准入制度不断催生新的公益服务机构,保证源头活水,通过持续社会选择,助推能力建设。
  二是塑造公平的竞争环境,推动公益组织“以作为求地位”。社会公众的认可和接受程度就是公益组织在社会立足的依据,公益组织自身能力的高低在很大程度上取决于它们在社会治理结构中赢得多少份额。政府的作用是超然于公益组织竞争之外,着力塑造公平的竞争环境,尽可能减少政府对公益组织的行政干涉,保证其在自治和自愿的情况下平等竞争。
  四、建设立体化的监管体系
  一是政府监管。发达国家都有专门机构对公益服务组织予以监管。美国联邦层级的监管机构是美国国家税务局,它内设有受雇者计划及免税部,主要负责享受免税待遇的慈善组织的法律监管。监管的方式有财务稽查和账目审计等。对年度财务报表的审计,包括慈善募捐情况、资金运作和经营情况、慈善救助情况和员工工资等,在员工工资方面重点审计董事、执行官和收入前5位的骨干成员的薪酬情况。对违规操作的慈善组织要给予罚金或资格处罚,其中最严厉的措施是取消慈善组织的免税资格。
  二是独立的第三方评估。由于公益服务机构数量众多,政府监管范围非常有限。国际上的普遍做法是,鼓励独立第三方机构对公益服务机构行为予以评估。虽然第三方机构的评估结果不具有法定约束性,但对于以公信力为生命线的公益服务机构而言,评估结果对组织存续和发展的影响力不言而喻。德国特别设立了社会福利问题中央研究所和天主教联盟两家独立机构,负责监督善款使用情况。尽管这两家机构不是行政机关,监督不具有法律强制性;但是由这两家机构审查颁发、使用期为一年的“捐助徽章”却是政府认可的募捐资质认证标准。
  三是媒体与公众的监督。相对于前两者,媒体和公众的监督则无处不在,它们可以对公益组织予以无缝隙监督。公益机构有责任配合和回应媒体与公众的监督,在英国,任何人都有权获得慈善组织的年度账目和财务报告。
  五、倡导行业自律和组织自律,提高组织公信力
  行业自律主要通过团体联合会进行。例如,法国一些大型慈善机构联合制定了规范慈善机构行为的《宪章》,自律是社会组织自治精神的体现。公益服务机构的自律主要有行业自律和机构自律两种形式。主要是通过内部的治理结构,如设置监事会和专职的监视员,对组织和人员行为进行监督。
  (作者系国家行政学院公共管理教研部教授)

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