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计划生育依法行政问题研究

来源:用户上传      作者: 闫京华

  【摘要】对计划生育工作进行依法管理,是依法治国整体目标得以实现的重要组成部分。计划生育依法行政具有主动性、广泛性、多元性、强制性、艰难性等特征。计划生育依法行政的意义在于,其是当今基本国情下治国方略的需要,有利于提高行政机关及其工作人员的执法水平,保障公民在计划生育国策下的正当权益等。
  【关键词】计划生育 依法行政 问题 对策
  计划生育依法行政概念浅析
  对计划生育工作进行依法管理,是依法治国整体目标实现不可或缺的一部分。计划生育行政行为的执行机关是计划生育相关法律法规的具体执行者,兼具计划生育的管理和服务职能,能否依法行政直接关系到这项国策能否顺利实施。在过去的社会环境下,计划生育的行政行为的具体实施主要依靠行政力量,主要目标是实现对人口过快增长的抑制。随着经济的快速发展和社会的转型,计划生育的法制化进程不断加快,面对新情况,计划生育在依法进行行政行为时所面临的困难与挑战也发生了改变。随着《人口与计划生育法》的实施,计划生育的行政管理工作的执行不再主要依据地方性政策,也不再单纯地依靠国家的整体调控,计划生育的制度化进程全面加速,逐步用法制化、制度化代替行政干预。在过去的行政行为过程中,政策是底线,如今这一底线正逐步被法律所取代。当前的主要矛盾是计划生育制度与其法制化之间的矛盾,因此我国的计划生育制度的依据开始受到巨大的挑战。①计划生育的法制化建设正是在此大背景下被提上了正轨。
  行政机关、企业法人、社会公民及社会组织等不同群体间的相互关系是依法行政的主要对象和内容。计划生育依法行政从狭义上来说,指计划生育的相关具体行政人员依照相关法律规定,在法律框架内对计划生育的具体行为进行依法行政。从广义上来说,计划生育的立法、守法、司法、执法、监督等多个范畴都包含在计划生育依法行政的范围内,此外还包含相关文件的审批与确认、有关证件的发放、对遵守国家相关规定和法律的集体和个人予以表彰奖励、对违反相关规定和法律的要依法进行处罚。在行政过程中要注重严格兼具公平,同时开展计划生育矛盾调解工作,受理相关案件,合理处理纠纷,对拒不接受相关行政处罚决定的行为人依法申请法院强制执行。
  该项工作与其他依法行政工作存在一些共同特征,即它们都是合法、规范的,但由于该行业存在一定的特殊性,因此计划生育的依法行政行为还存在一些独特的特征。
  一是主动性。依法行政的最终目标是实现行政管理的最终智能,必须具备一定的主动性,而不是被动接受行政诉求才采取行动。在实际行政过程中,主动性是基于依法行政的前提下,在没有法律授权的情况下不得采取行政行为。
  二是广泛性。在进行计划生育行政管理过程中,涉及范围非常广泛。在新的社会背景下,依法治国方略得以全面推进,社会生活所涵盖的各个方面也都被纳入了法律轨道,依法行政因此显得更为重要,尤其是在计划生育领域,其所涉及的范围早已超出计划经济时期的简单范畴。不单是管理,其服务的对象同样非常广泛,在农村发现违法生育后,既要严肃处理,同时又要兼顾社会实际,对于家庭特别贫困的,往往无法收足社会抚养费,这种现象在贫困地区大量存在,需要在行政过程中针对实际情况考虑妥善的解决方案。
  三是多元性。除了计划生育的行政部门可以作为行政主体外,根据相关法律规定,卫生、药监等相关部门也具有相应的执法权。乡镇政府或街道也可以接受上级主管部门委托作出相关决定,其也是相关行政主体,这是由计划生育工作的特殊性决定的。
  四是强制性。计划生育的行政执法在行政法律规范的范围内,是贯彻落实国家相关政策的重要手段,这就决定其必然存在着一定的强制性和约束力。在执法过程中,如果执法对象违反相关法律规范或拒不履行相关义务,就会受到相应的强制处罚,以维护社会公共利益和秩序。执法的强制性不是随意的,而是在法律明确规定的框架内进行的。
  五是艰难性。由于计划生育国策的特殊性,其工作本身具有浓厚的强制行政色彩,在20世纪80年代实行之初,更倾向于“人治”而非法制。由于长期的工作习惯,非法制的强制执行已在行政管理者的头脑中形成了一种固有印象,他们习惯于用“特殊性”掩盖简单粗暴的工作行为,因此无论是对于管理者还是被管理者而言,依法管理的理念都难以被确立。这决定了在该领域依法行政困难重重。此外,由于行政主体过于多元化,行政执法人员素质参差不齐,执法水平无法达到预期,所以在执法过程中会存在一些不公平现象,这既有可能是客观原因造成的,也有可能是主观原因造成的,从而加大了计划生育行政行为的难度。
  计划生育依法行政的意义
  计划生育是政府行为的一个重要组成部分,也是一项基本国策,关系着国家的发展和兴衰。计划生育工作的重心在基层,关系到人民群众的切身利益。每项行政行为都与每个社会成员有着密切联系,在计划生育工作中其既享受一定的权利也承担必要的义务。只有在法制环境下才能保障人民的利益,实现政府与群众权利义务的等价交换。计划生育必须依法行政的意义在于:
  计划生育是当今基本国情下治国方略的需要。社会越来越趋于法制化,我国正在努力建成高度法制化国家。随着社会改革的深入和经济发展模式的转型,社会生活的各方面都发生了巨大变化。引发的连锁反应就是权力格局的变动与利益格局的转换。这些变化所带来的波动必须依靠法律这根准绳的约束,才能使其平稳、有序地渡过。依法治国是大势所趋,是国家发展的必然选择,因此要努力让法治手段成为治理国家最常规的措施。计划生育依法行政是依法治国整体目标得以实现的重要组成部分。
  有利于行政机关及其工作人员提高执法水平。长期以来,计划生育行政行为缺乏足够的法律依据,仅有政策性的支持,行政职权不明确,部门职能交叉缺乏规范的界定,部门之间的协调困难,既齐抓共管又漏洞百出,难以达到预期目标。《人口与计划生育法》的出台明确了政府职责,同时界定了法律保护的范围,为政府职能的顺利实现提供了法律保障。还将国家计划生育的管理纳入了法制轨道,政府在进行行政行为时必须以法律为框架,这是国家“依法治国”、“依法治官”理念在计划生育工作中的具体体现。随着制度不断法制化、公民法律意识的提升,其对行政机关在行政管理过程中的执法行为也提出了更高要求,要做到“有法必依、违法必究”。依法行政无论是对治国还是管理计划生育工作都具有重要的时代意义。   有利于保障公民在计划生育国策下的正当权益。依法行政在计划生育工作中的应用,目标是在法律的框架下保护广大人民的利益,使其不受非法的侵害,这是人民当家作主的最好体现。《人口与计划生育法》专门针对以往重处罚、轻教育、轻服务的状况,在强调义务的同时,更加重视对公民权利的保护,体现了真正意义上权利与义务的统一。对依法生育、平等生育及知情权等诸多方面进行了详尽的规范。此外,该法规还从严格执法的角度对违法行政行为进行定义,坚决不允许在执法过程中二次违法行为的出现。在具体工作中,只有坚持依法行政才能更好地保障公民的权益不受非法侵犯,保障人民在计划生育中的主体地位。调动广大人民的积极性,使其积极、自觉地维护计划生育中取得的成果,为计划生育事业持续、健康、稳定地发展提供可靠保障。
  有利于培养公民计划生育的法制观念,加速法制化整体进程。依法行政是计划生育工作在当前环境下必须坚持的原则,是对依法治国理念的实践检验。近年来,各级政府都开始重视计划生育法制建设,各级执法人员和群众的法制观念都有了进一步的提高。《人口与计划生育法》的出台,顺应了计划生育工作法制化的客观需求,规范执法行为。为完成新时期人口控制的基本目标,我们必须采取更加科学的管理方法来推进计划生育工作,不但需要整体调控,还要兼顾效率和法律,只有这样才能顺应形势发展的要求。
  在实际行政管理过程中,不少部门和执法人员还未真正树立规范执法的意识,操作过程中则更加容易忽视法律的规定,这一现状在短期内难以彻底消除。要扭转这种局面,一是要加强法制教育,既要针对被管理者更要注重对管理者的普及教育,树立守法与规范执法的意识;二是要正确把握该项法律,掌握对违法行为的制裁标准与制裁力度,既要落实又要准确适用,才能更有利于计划生育法制化进程的全面推进。
  建设社会主义法治国家是我国的基本建设目标,也是我们党对执政规律的深刻把握和对执政能力的高度自信,其成功的决定性因素在于能否严格依法行政。计划生育工作虽然很难,但却是功在当代、利在千秋的大事,是全局性很强的工作,必须坚定不移地贯彻执行。加速法制化进程是对计划生育工作顺利开展的最有力保障,今后需要不断对其进行完善,以期能够在最大范围内满足管理者和公民的主要诉求,切实解决计划生育工作难以开展的现状。
  【作者单位:石家庄铁道大学】
  【注释】
  ①李建民:“生育理性和生育决策与我国低生育水平稳定机制的转变”,《人口研究》,2004年第6期,第2页。
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