您好, 访客   登录/注册

农业转移人口市民化:制度困局与策略选择

来源:用户上传      作者: 黎智洪

  【摘要】我国农业转移人口市民化过程中遭遇到了户籍及其相关制度的困局,破解这些困局,需要进行策略选择,继续推进以户籍制度为核心的各类制度改革,保障农业转移人口市民化有序进行。此外,为保障制度改革的顺利进行和达到预期效果,还必须增加经济投入、完善公共服务体系、加强文化教育等。
  【关键词】农业人口 市民化 制度困局 户籍
  改革开放以来,我国越来越多的农业人口开始转移到城市。据有关方面预计,到2020年,我国农村转移到城市的人口规模将达3.2亿左右。如此规模庞大的农业转移人口,如何使他们有序地成为城镇居民,关系着我国城镇化发展的质量和水平,也关系着我国社会主义现代化的进程,是我国当前社会发展中需要重点解决的问题之一。
  所谓农业转移人口市民化,是指农业转移人口在城市获得工作岗位、实现职业转变的基础上,最终获得城镇永久居住身份,平等公平地享受城镇居民各项公共服务和社会福利,全面参与政治、经济、社会和文化生活,实现经济立足、社会接纳、身份认同和文化交融的过程。当前,我国农业转移人口市民化遭遇到诸多制度困局。破解这些困局,需要进行策略选择,推行以户籍制度为核心的各类制度改革,保障农业转移人口的市民化进程。
  农业转移人口市民化是推进城镇化的必然要求和主要动力
  农业转移人口市民化是推进城镇化的必然要求。所谓城镇化也称城市化,是指农业人口持续向城镇转移,第二、三产业不断向城镇集聚的过程。城镇化是衡量现代化过程的重要标志,是世界各国工业化进程中的必经阶段,是由农业人口占多数的传统农业社会向非农业人口占多数的现代文明社会转变的历史过程。城镇化的实质,就是通过改变农业人口的户籍和生存状态,把农村居民迁居到城镇工作和生活,使其逐步变为城镇居民,实现农业人口市民化,把农村转变为城镇。
  我国幅员辽阔,城乡发展极不平衡,在短时期内不可能把地处偏远、条件落后的农村转变为城镇。因此,通过农村人口转移到城镇,实现农业转移人口市民化,逐渐扩大城镇幅员范围,是推进我国城镇化发展的主要路径,也是推进城镇化发展的必然要求。
  农业转移人口市民化是推动我国城镇化发展的主要动力。近几十年来,随着我国经济增长,城镇化发展迅猛。从2002年至2011年,我国城镇化率以平均每年1.35%的速度发展,城镇人口平均每年增长2096万人。大量农业转移人口为城镇化的发展作出了巨大贡献,成为推动我国城镇化发展的主要支撑力量。从我国目前城镇化增长过程来看,中国城镇化水平的提高主要依靠农业转移人口进城就业。据统计,农业转移人口增长对城镇化率提高的贡献超过50%。但同时也应看到,我国城镇化发展的质量并不高,仍然存在着诸多亟待解决的问题,其中最为突出的是农业转移人口市民化程度严重滞后。
  在我国城镇化发展过程中,大批农村劳动力异地转移到了城镇。在被统计为城镇人口的人群中,有大约2亿多农业转移人口。但这部分转移的农业人口在城市中并不享受完全的社会公共服务,他们的收入也比从事相同劳动的其他城市居民要少。由于这部分人不能真正转变为城镇居民,使他们始终游离在城镇居民之外,势必在城镇化发展过程中出现贫富分化、社会治安混乱等现象。这将严重阻碍我国城镇化水平和质量的进一步提高。因此,推进城镇化发展,首先必须加快推进农业转移人口市民化过程。
  推动农业转移人口市民化的制度困局
  当前,我国农业转移人口主要可以分为两大类:一类是户籍仍然在农村,但已经从农村迁移到城镇工作生活或在农村与城镇之间流动的农业人口;另外一类则是户籍已在城镇,且已在城镇工作生活的一小部分城镇居民。前者是因为农村与城镇发展不平衡,农村人口为寻求更好的生活条件和发展机会而积极主动到城镇谋取职业,把事业和生活安置在城镇而成为“城里人”。这类农业转移人口群体占据了较大比重,他们是我国市民化过程的主体,所遭遇到的制度困局也最大,也是本文关注的重点。后者则是在城市向外扩张的过程中,因为承包地、宅基地被征用,原本是农村户籍的这些人口被动地从农村居民转变为城镇居民。这类农业转移人口群体比重相对较小。我国在各种政策和制度上也为这部分群体的市民化过程提供了各种优惠和保障。
  农业转移人口市民化是城市发展、社会进步的必然,任何力量都无法阻碍这种历史发展的趋势。当前,我国仍然存在着诸多阻碍农业转移人口市民化的因素。总体来说可以分为制度性因素和非制度性因素两种。制度性因素是指农业转移人口市民化过程中带有某种意图的人为主观因素,主要包括制度、政策、意识形态等。非制度性因素则是指农业转移人口市民化过程中的各种客观因素,主要包括农村劳动力自身知识技能、自然环境、生产力发展水平等。对于我国现阶段而言,制度性因素已成为制约我国农业转移人口市民化最主要、最直接的原因,构成了农业转移人口市民化的制度困局,主要表现在以下几个方面:
  户籍制度制人为构造了城乡壁垒,形成了城乡二元结构,是阻碍农村转移人口市民化的最主要因素。在计划经济时期,受苏联发展模式的影响,我国实行优先发展工业的战略。在国家政策上,为了加快工业化建设,国家一方面运用行政手段,如通过强制性粮食统购统销和工农产品剪刀差,将农业剩余转化为工业积累;另一方面限制农村人口向城市迁移,以维持资本密集型城市大工业的发展。在制度上,自20世纪50年代以来,先后颁布了《城市户口管理暂行条例》、《关于建立经常户口登记制度的指示》、《中华人民共和国户口登记条例》等法律法规,以法律的形式推行国家人口管理政策,严格限制农村人口向城市流动,形成了所谓的以户口迁移为主要内容的户口管理制度,涉及到与户口相关的各方面内容。这一制度最终将农民禁锢在自己的土地上,控制农村人口过快流入城镇,保证了农业生产的稳定,也为工业发展积累了物质基础。改革开放后,虽然我国进行了一系列户籍制度改革,但是原有制度的基本内容仍然得以维持。即使是现在,在农村与城镇交界处每年都会爆发大规模的“候鸟式”农业人口双向流动。   不可否认,户籍制度在我国历史上对户口管理、社会秩序维护等方面发挥过重要作用。但是随着我国经济的发展,尤其是社会主义市场经济体制的建立,城乡流动行为加剧,农业人口转移到城市蔚然成风,现行户籍制度中的一些弊端日益凸显。我国当前户籍制度最大的弊端,就是通过户籍把城乡两地人为地划分成两个相互隔离的世界,把人口分成了城市人口和农村人口,严重阻碍了城乡人口的流动,为农业转移人口设置了一道无法逾越的屏障。改革开放以后,迫于经济发展的需要,开始放松对人口流动的管制。尤其随着我国沿海等城市工业的迅猛发展,大量劳动力缺口增大,需要每年大批农民工进城务工,以满足城镇工业发展对劳动力的需求。这就为农业人口转移到城镇提供了动力。城乡人口流动在一定程度上能冲击了户籍制度的存在,也为户籍制度改革提供了活力。户籍制度改革已经成为不可阻挡的潮流。不改变当前的户籍制度,不消除对农村户籍的歧视,就无法完成农业转移人口市民化的任务,也就无法真正实现高水平、高质量的城镇化。
  与户籍制度相关的配套制度,区别对待农业转移人口和城市居民,在城镇中构成了新二元结构。户籍制度并不仅仅是凭借“一纸户口”把全国人口划分为城镇户口与农村户口这么简单的问题,而是在这张纸的背后隐含着大量的相关配套制度及其利益分配机制。正是这些不均衡的利益分配机制,有差别地对待农业转移人口,造成了农业转移人口利益无法得到合理保护。改革开放以后,虽然我国开始放松了对城乡之间人口流动的管制,农业人口开始大规模地向城镇转移,但是计划经济时代所形成的城乡有别的户籍管理制度,以及相关的劳动用工制度和社会福利制度等,在很大程度上仍然被沿袭下来。这样,虽然农业转移人口与城市居民同居一个城市、干着同样的工作,但是由于各种制度造成他们处于不同的社会地位、享受着完全不同的社会福利待遇,并且这种差别还有越来越大的趋势。城市居民总体收入与农业转移人口总体收入形成了鲜明的对比。于是,在城镇内部出现了所谓的新二元结构:农业转移人口与城镇居民的社会分层与对立。在这个意义上,我国农村贫困人口并没有消失,而是转移到城镇中去了,新的贫困人口的很大一部分来自农业转移人口。这种城镇新二元结构与原来的城乡二元结构的最大差别就是转变了贫困人口的地域空间,其他各方面基本保留不变。由此造成我国当前社会广为关注的农民工子女上学问题、农业转移人口的就业、社会保障与城市资源共享问题等,这些都是这种新二元结构的具体体现。直到现在,尽管一些地方进行了某些农业转移人口社会保障制度等方面的改革,但这些改革因为隐藏在其背后的社会福利等诸多因素而需要支付沉重的社会成本,导致了这种改革进展缓慢,农业转移人口市民化进程也就举步维艰。
  推动农业转移人口市民化的策略选择
  农业转移人口市民化不是一蹴而就的事业,而是一个长期的复杂的系统工程,伴随我国实现城镇化、现代化全过程。因此,农业转移人口市民化的总体原则,应根据不同群体市民化意愿以及能力的差异,不同地区人口承载能力的差异,因地制宜、有序推进。农业转移人口市民化的过程也是身份平等化的过程,在这个身份转变过程中需要对有关制度进行改革,以达到制度和社会的认同,最终实现身份平等。结合我国当前城镇化发展过程中的现实情况,针对我国农业转移人口市民化的制度困局,笔者认为可以从以下几个方面进行策略选择:
  进行户籍制度改革,建立一元化的户籍管理制度,消除户口歧视。实行城乡分割的二元户籍制度,是我国在落后的农业生产基础上实现工业化的无奈选择。这种二元户籍制度在当时特殊的条件下,具有一定的合理性。由于城市难以提供更多的就业机会和社会福利,只能以户口这种形式把那些想进城的农民组织起来在农村进行农业生产,为城市居民大量提供稳定的农副产品,并为工业部门发展积累所需的资本、提供廉价的原材料。正是依靠这种二元户籍制度,我国迅速发展起来了工业,初步建立起了较为完备的工业体系。随着我国经济的发展,城镇化、城乡一体化成为进一步工业发展,并最终实现现代化的重要甚至唯一途径。因此,实现农村城镇化,农业转移人口市民化,成为必然之势。改革二元的户籍管理制度,建立城乡一元的户籍管理新体制,也就成为当务之急。
  就目前我国社会发展的现状来看,建立一元户籍制度,需要从以下几个方面着手:
  一是进一步降低进城门槛,放宽户口迁移政策。允许农民进入城镇,只要具备一定的居住条件和较稳定的收入,均可办理户口迁移;对在农村或小城镇居住,要求迁入大中城市投靠配偶、子女、父母生活的人员,降低迁移条件要求,根据自愿申请原则,为其办理户口迁移手续;对在城市经商、投资、购买商品房,投资金额或购房面积达到一定数额的,允许本人与其亲属将户口迁入城市。在有些条件允许的城镇可以进一步降低进城门槛,只要身份合法,有较固定工作和居住条件,即可允许迁入城市落户。
  二是取消户口分类。将居民户口、农村户口、暂住户口、蓝印户口等统一称为居民户口,取消歧视性的分类管理。
  三是放开城市接纳人才。对持有大学本科,甚至大专学历的农业转移人口,允许进入城市人才市场,落户城镇,鼓励农业转移人才进城。
  四是重申户籍登记功能,淡化户口利益,消除户口歧视,逐渐摆脱其他行政管理部门将户籍作为附加管理手段。通过以上改革措施,真正建立起一元户籍制度,就可以进一步疏通农业人口转移到城镇的渠道,保障农业人口的有序转移城镇,加快城镇化的进程。
  进行与户籍相关配套制度的改革,建立农业转移人口与城镇人口相同的社会保障制度、社会福利制度等。取消以户籍作为社会资源分配工具的旧制度,消除城镇内部出现的农业转移人口与城镇居民社会分层的新二元结构,为农业转移人口提供平等的社会保障和社会福利。这是我国当前和以后农业转移人口市民化改革的重点和难点。户籍制度改革并不是改出“一纸户口”那么简单,更深层的问题是户籍配套制度的改革,即与户籍相关的教育、就业、社会保障、社会福利等诸多方面的制度改革。而这些制度背后又会涉及到各种利益分配机制、利益均衡机制,涉及到对农业转移人口合法利益的平等保护。从目前的情况来看,亟需着手的改革主要有:
  一是建立健全农业转移人口受教育制度,推行异地高考制度,解决入城农民工子女的教育、升学问题。农业转移人口及其子女的受教育问题已成为当前我国一个突出社会问题。由于目前我国农业转移人口大部分还是非城镇户口,其子女在城镇入学无门,或因高昂的借读费望而却步。
  二是继续完善农业转移人口的就业制度,保障他们就业平等权。农业转移人口由于没有城镇户口,他们在择业、劳动报酬、失业保险等方面受到诸多限制,备受歧视,严重损害了他们的就业平等权。因此,取消某些城镇户口的特权,在招工、招干、买房等方面对农业转移人口实行平等待遇。
  三是继续完善社会保障制度和社会福利制度。将农业转移人口纳入到所在城镇的养老保险、医疗保险、最低生活保障和住房保障体系等社会保障覆盖范围,为农业转移人口的生存和发展提供与城镇居民同等的社会保障和社会福利。
  结语
  农业转移人口市民化是我国城镇化进程的必经之路,是提高城镇化发展水平和质量的必经之路。当前,我国农业转移人口市民化的过程遭遇到了诸多制度困局,需要对以户籍为核心的各种制度进行深度改革和探索。此外,为保障制度改革的顺利进行和达到预期效果,还必须增加经济投入、完善公共服务体系、加强文化教育等。
  我们应该清醒地认识到农业转移人口市民化是一个漫长而艰难的过程。即使建立了城乡统一的户籍制度,实现了农业转移人口与城镇人口相同的社会保障制度和社会福利制度,并不表示农业转移人口已经完成了市民化的过程。我们在关心农业转移人口经济条件改善的同时,需要让他们充分接受现代城市文明的洗礼,通过他们自身努力提高综合素质、更新价值观念、转变行为习惯,帮助和支持他们早日实现市民化目标。
  【作者单位:重庆市社会科学院】
转载注明来源:https://www.xzbu.com/1/view-4294577.htm