社会力量举办公益服务机构进行事业单位法人登记的思考

来源:用户上传      作者: 徐维克

　　一、惠民县社会力量举办公益机构存在的问题
　　（一）自身发展存在各种问题。一是发展水平较低。社会力量举办公益服务机构总体发展水平较低，场所小、人员少、设施差问题严重，大部分开办资金在3万元左右，不能为人民提供高质量的公益服务。二是发展方向不符合公益属性要求。在实地调研中，我们发现社会力量举办公益服务机构大部分以营利为目的，背离了主要提供公益服务的属性，在教育、卫生系统中尤为突出，卫生系统登记在册的民办医疗服务机构其执业资格许可证全部登记为营利性质。按照规定民办幼儿园每年提取收益的10%用于改善办园条件，但在实际调研中，民办幼儿园均没有按照规定进行投资，这就导致在发展中过分追求经济利益，忽略公益服务质量。三是发展不平衡。社会力量举办公益服务机构主要集中在教育和卫生系统，占到总数的46%，且其发展水平较其他行业水平要高。科技、文化系统社会力量举办公益服务机构大多规模较小，有些甚至名存实亡。主要原因在于人们对教育、医疗公共服务需求迫切，发展动力大;教育、医疗行业市场化程度较高，容易吸引民间资本进入。此外，社会力量举办公益服务机构存在严重的城乡差异。除部分幼儿园外，大多数社会力量举办公益服务机构集中在县城范围内，县城经济水平较乡镇高，对高质量的公益服务有更高的要求是导致这种情况存在的主要原因。
　　（二）对其监管存在一定问题。一是监管主体不明确。民政部门以民办非企业形式对社会力量举办的公益服务机构进行登记监管，主管部门根据自己相关职责对在本系统进行登记注册的社会力量举办公益服务机构进行监管，教育系统52个未登记注册的民办幼儿园甚至由乡镇政府进行监管，这导致各类社会力量举办的公益服务机构没有明确的登记监管主体，监管“缺位”和“越位”现象严重。二是监管力量薄弱。民政部门监管队伍人数较少，且《事业单位法人监督管理工作联系会议制度》等各部门联动监管的制度尚未出台，各部门联动的监管体系尚未建立。三是监管方式单一。民政部门只通过每年的年检进行监管，且监管多以材料审核形式进行，尚未有绩效考核制度、年度报告公开制度等事中事后监管措施，对事业单位的动态监督及实地监督手段较少。在主管部门登记的社会力量举办的公益服务机构大多按照本系统监管方式进行监管，且大多数为业务监督，没有建立立体化、全方位的监管体系。
　　（三）相关的配套政策不健全。县政府没有出台明确详细的促进社会力量举办的公益服务机构发展的优惠政策，在税收、土地、人才、社会保险等方面其不能和公办事业单位享受同等待遇，缺乏公平的市场环境，这在一定程度上挫伤了民间资本进入公益事业单位积极性。在卫生系统，民办医院不能够享受医保定点单位待遇，这就使其无法和公办医院进行公平的市场竞争，发展潜力受到很大制约;在教育系统，民办教育机构老师不能参与职称评定，在社会保险方面不能享受和事业单位人员相同的标准，造成民办教育机构人才流失严重。
　　二、将社会力量举办的公益服务机构进行事业单位法人登记的利弊
　　（一）有利的方面。将社会力量举办的公益服务机构进行事业单位登记能有力地促进其发展。一方面，统一登记、统一监管可以避免对现存社会力量举办的公益服务机构监管“缺位”和“越位”情况出现，有利于加强对其监管，使其更加规范化、科学化运转;另一方面，有利于其与公办事业单位取得同样的市场主体地位，公平地享受国家对公益事业发展的各项优惠政策。
　　（二）不利的方面。将社会力量举办的公益服务机构进行事业单位登记使事业单位监督管理机构的监管压力骤然增大。一方面，监管单位数量大幅度增加;另一方面，由于在市场化条件下资本逐利性与社会公益性有天然矛盾，要确保社会力量举办公益服务机构按照主要提供公益服务的属性方向发展，在监管方式上需要进一步改进，监管要求上进一步严格。
　　三、制约社会力量举办公益服务机构进行事业单位法人登记的原因
　　（一）传统的管理观念制约。长期以来，事业单位依赖行政部门开展工作，其管理模式、组织结构、工作开展都按照政府模式进行管理。社会力量举办公益服务机构，虽然承担提供公益服务的职能，但其与主管部门不存在依赖关系，从建立、运行到管理，基本上按照市场化模式自主运行，其模式和企业管理模式类似。长期的观念认为这类单位不是真正意义上的事业单位，不能进行事业单位法人登记。
　　（二）登记条件难把握。《事业单位登记管理暂行条例》及《事业单位登记管理暂行条例实施细则》对政府举办事业单位登记进行了明确规定。同时，政府举办事业单位由各级政府及机构编制部门审批，在工作职责、机构规格、人员编制等方面较为规范。而社会力量举办的公益服务机构有行业主管部门负责审批，对这类单位的职责、规模等没有严格规定，各行业主管部门在审批条件和程序上不尽相同，没有统一的认定标准。此外，政府举办的事业单位资金来源主要是财政拨款，资金供给相对稳定。社会力量举办的公益服务机构，资金来源保障不充分，其承担民事责任的能力弱于政府举办事业单位。
　　（三）配套政策不完善。目前，虽然国家鼓励事业社会力量举办公益服务机构发展，但在机构编制、人事管理、税收管理等方面还没有建立起一套完整、成熟的政策体系，其在税收、土地等优惠政策和职工社会保险方面还不能和政府举办事业单位享受同等待遇。这导致其难以吸引优秀人才，制约了其发展。
　　四、相关工作建议
　　（一）加快建立事业单位法人治理结构。在现行的机构管理模式中，社会力量举办公益服务机构与公办事业单位在管理模式上有很大不同，公办事业单位管理以政府管理模式为主，不符合市场经济条件下事业单位的管理模式要求，阻碍了各类事业单位统一登记制度的建立。下一步，我们应加大事业单位改革力度，加快事业单位政事分开、管办分离的步伐，建立起以董事会为核心，决策权力机构、管理执行机构、监督约束机构相互分离、相互制衡的事业单位法人治理结构，进一步处理好出资者、管理者、监督者及其他利益相关者之间的关系，使社会力量举办的公益服务机构和公办事业单位在市场经济下有同样的治理体系，为建立各类事业单位统一登记制度打牢基础。 　　（二）完善各类事业单位监管体系。有效的监管体系是社会力量举办公益服务机构进行事业单位法人登记的前提，而建立有效的监管体系应注重以下三个方面。一是明确监管主体。明确法人主体是构建公益服务市场的前提，在现行的登记管理体系下，编制部门和民政部门分别登记事业单位和大部分社会力量举办的公益服务，不利于监管，而统一的监管机构可以规范监管体系，避免出现监管的“越位”和“缺位”情况。对于由民政部门登记还是编制部门登记问题，建议明确各级事业单位监督管理局负责本行政区域内社会力量举办的公益服务机构登记管理工作，主要原因是现阶段社会公益服务主要还将由各类公办事业单位提供，社会力量举办的公益服务机构主要作为公办事业单位的补充，由编制部门进行登记有助于工作的连续性，事业单位监管体系相比民政部门监管体系更加完善，监管手段更加多样。二是严把市场准入。事业单位改革是事关民生的大事，现阶段社会力量举办的公益服务机构进行事业单位登记尚属起步阶段，许多问题有待在试运行中积累经验，不宜一哄而上，应严格规范市场准入条件，按照“先试点、后推开”的工作思路，对与群众、社会关系密切的教育、卫生系统等直接面向社会提供公益服务的机构试点开展登记工作。举办主体应以有雄厚经济基础、良好社会声誉以及举办条件成熟、成名、有效益的公司或团体为主。限制个人或者经济基础较差的企业举办公益服务机构，避免公益服务机构过分追求经济效益，忽视公益服务质量。三是完善各项监督制度。进一步完善事业单位监督管理工作联席会议制度、绩效考核制度、信用等级评定制度等现有监督制度，使其在内容、方式上适应建立各类事业单位统一登记制度后的监管需求。创新监管方式，探索建立重大信息披露制度，进一步完善各项监管措施，确保建立各类事业单位统一登记制度后，对事业单位的监管不留空档，没有死角。
　　（三）完善各项法律法规及政策规定
　　完善《事业单位登记管理暂行条例》及《事业单位登记管理暂行条例实施细则》，修改事业单位定义，将“由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办”修改为“由国家机关、其他组织利用国有资产、企业或社会团体、公民个人举办”。进一步落实社会力量举办公益服务机构的各项政策规定，使其在税收优惠、资金支持、人才引进、职工的成长和发展方面与公办事业单位享受同样待遇。
　　关键词：社会力量 公益服务机构 事业单位 法人登记
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