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看守所狱侦耳目的终结

作者: 何永军

  摘要:[HJ1.6mm] 中国论文网 https://www.xzbu.com/1/view-6999081.htm  在侦押一体的体制下,长期以来,我们事实上赋予了看守所侦查的职能。看守所除了监管犯罪嫌疑人外,还要协助公安机关办案人员侦查破案,开展深挖余罪活动,这致使看守所狱侦耳目日渐制度化,助长了刑讯逼供、牢头狱霸和超期羁押等问题的滋生,导致了一系列冤假错案的发生,使看守所部分失去了保障犯罪嫌疑人和被告人人权的职责意识。因此,我们应当趁着制定《看守所法》这一历史性契机,明确宣布废除看守所狱侦耳目制度,并为彻底将其埋葬创设配置制度。
  关键词:看守所; 狱侦耳目; 看守所法;牢头狱霸;刑讯逼供
  中图分类号:DF84文献标志码:A文章编号:1671-1254(2015)03-0032-07
  The Termination of Prisoners Acting as Secret Agents forCriminal Detection in Detention Houses in China
  HE Yongjun
  (Faculty of Law,Kunming University of Science and Technology,Kunming 650500,Yunnan,China)
  Abstract:
  [JP3]Under the integrated system of detection and detention, the detention houses in China,for a long time,have been effectively granted the functions of criminal investigation and detection.Besides detaining the suspects,detention houses assist the public security departments to make criminal detections and help them to further the criminal investigations.This has resulted in the institutionalization of“prisoners acting as secret agents for criminal detection”in detention houses,which has caused such problems as extorting a confession by torture,prison bully and tyranny by heads of prison gangs,extended detention,and a series of wrongly-,falsely-andunjustly-repudiated cases.Consequently,the detention houses have partly neglected their duties to protect the human rights of the suspects and defendants.Thereby,it is the right time for us to abolish the system of prison acting as secret agents so as to create a good institutional environment for its termination when The Act of Detention Houses is being drawn up. [JP]
  Keywords:[JP3]detention houses;prisoners acting as secret agents for criminal detection;The Act of Detention Houses;heads of prison gangs;extorting a confession by torture[JP]
  一、问题的提出
  在法治建设不断推进、程序不断法定化的今天,1990年3月国务院颁布的《看守所条例》从理念到具体制度设计早已不能满足现实的需要,并且已与《宪法》《立法法》和《刑事诉讼法》存在诸多冲突和矛盾的地方,制定一部崭新的《看守所法》已刻不容缓。对此,全国人大法工委已于2014年正式将《看守所法》列入五年立法计划。现在由公安部主持起草的《中华人民共和国看守所法》在收集和征求各方面意见的基础上已形成了《送审稿》。《送审稿》无论在理念上还是具体制度设计上都有巨大的进步,已吸收了近年来学界的大量研究成果,解决了与《刑事诉讼法》和《律师法》等的冲突和衔接问题,也是对近几年来看守所制度建设所取得的成功经验的一次总结,但仍然存在一些令人遗憾的地方。例如,对社会各界关心的看守所的管理体制问题,《送审稿》就没有作任何改动,仍然保留了广泛遭受诟病和质疑的现行由公安部门管理看守所的体制。对于由公安部来主导看守所立法和改革,其能否较为彻底地解决长期来困扰看守所的刑讯逼供、牢头狱霸、超期羁押和深挖余罪等问题,不少法律人仍然缺乏信心 。
  [JP4]《送审稿》后续修改如何,以及全国人大最终能否如期顺利通过《看守所法》,对此我们还不得而知。但我们确实应该抓住本次立法的机会,为解决看守所长期以来存在的诸多痼疾而奔走呼号,特别是将那些长年在看守所内部背地里施行、拿不上台面的潜规则暴露出来,并在制定新的《看守所法》时尽可能一并加以考虑,从而为彻底消除各种侵犯人权的恶制奠定坚实的基础。看守所狱侦耳目正是众多潜规则中的一种,长期以来在各地公安机关的侦查中事实上广泛存在和运用着,但除了在培养警察的秘密课堂上和公安司法机关的一些内部文件上之外,我们在正式的法律中和一般的公开出版读物中见不到其踪影。而公安司法机关相关的内部法律文件基本上是作为保密文件处理的,为了使诸种秘密侦查手段不为外人所知晓,以免被犯罪分子获知而提高其反侦查的能力,其常常只在公安司法机关内部传阅,不允许公开出版,像北大法律信息网之类的法律网站上也查不到,一切都在暗中秘密进行。直到近年浙江警方的一专案耳目袁连芳制造的两起冤假错案被媒体曝光,看守所狱侦耳目这一长期不为外人所知晓的事物才得以进入公众的视线,为一般普通民众所知晓。在本文中,笔者拟网罗各种文献,尽可能揭开看守所专案耳目的神秘面纱,并对其加以法理剖析。文章的观点是鲜明的,那就是坚决主张禁止看守所搞狱侦耳目。笔者希望本次《看守所法》能为继续推行看守所狱侦耳目设置制度障碍,将这一野蛮、不符合法治精神的陈规陋习根除。[JP]   [BT1]二、看守所狱侦耳目的基本情况
  [JP3]“广设耳目”是中国古代统治者治国的基本策略,对此法家有较为系统的理论论述。韩非子曾说:“明主者,使天下不得不为己视,天下不得不为己听。故身在深宫之中而明照四海之内,而天下弗能蔽弗能欺者,何也暗乱之道废而聪明之势兴也。”(《韩非子・奸劫弑臣》)这一思想在制度上的表达就是御史台等监察机关的创设,监察机关(“耳目之司”)里面的御史即是风闻言事的天子耳目。对此,金世宗完颜雍曾公开宣称“监察,人君之耳目”(《金史・刑志》)。而在侦办案件过程中,运用耳目,则更是中国古代秘密侦查的常规方法之一。汉代的赵广汉和张敞,北齐的张华原,宋代的沈遘等人均曾以办案广布耳目闻名于世,故使用耳目帮助侦查在中国可谓具有悠久的历史[ZW(DY,7]
  关于我国古代耳目侦查的具体情况,可参见倪铁等著:《中国侦查体制演进研究:基于现代诉讼法治的视角》,复旦大学出版社2014年版,第157―163页
  看守所狱侦耳目的终结
  新中国建立后,共产党领导的人民公安仍然保留了这一传统的侦查办案技术手段,只是建国初期称为“刑事特勤”。1973年,公安部根据毛泽东、周恩来的指示发布了《关于耳目建设的通知》,才将“刑事特勤”正式改为“刑事耳目”。可以说,在共和国60多年的历史里,除了“文革”期间的部分时间外,耳目建设一直被作为一项常规化的侦查措施在加以规划和使用。于1980年代初召开的广东省第十七次公安会议的文件在论及如何“加强同帝修反、蒋帮特务间谍和内地反革命破坏活动作斗争”时还强调说“要在调查研究、耳目建设、专案侦察、情报派遣、技术侦察工作等方面真正下功夫,有计划、有步骤地扎扎实实做出成绩”,其时耳目建设仍被作为侦查办案的基础措施受到重视。而直到1990年代中期,一位基层公安局长还撰文强调说:“原则上,外勤民警至少布建3名耳目,女民警应重点建立女治安耳目,所长、指导员、内勤应根据工作需要,布建一定数量的耳目。健全耳目建档立卡、奖励制度,所使用的耳目应提供破案打击率在60%以上。” 可见刑事侦查中对耳目建设的重视和依赖。[JP]
  限于本文的题旨,在此处我们只关注看守所的狱侦耳目,即在看守所为公安民警刺探消息帮助其办案的人。根据1986年1月公安部颁发的《看守所耳目工作规则》第2条的规定,看守所耳目分为控制耳目和专案耳目两大类。控制耳目是指为了解犯罪嫌疑人和罪犯动态,主要用于防止各类事故的发生,保证监所安全而设的耳目。专案耳目是为了配合案件的侦查,主要用于突破重大案件或疑难案件而设的耳目[ZW(DY,7]
  有的教科书也将耳目分为控制耳目、专案耳目和情况耳目三种,其所谓的情况耳目是指在罪犯中普遍搜集犯情动向的耳目。他们的任务是在日常改造中,全面地、经常地了解罪犯对党的各项方针政策、对形势等问题的反映和认识,掌握一般罪犯和个别罪犯的思想动向,活动规律,从中发现敌情、犯罪隐患和嫌疑分子。参见臧福太主编:《狱内侦查学》,吉林人民出版社1987年版,第47页;王亮主编:《狱内侦查实务》,暨南大学出版社2011年版,第48页。[ZW)]。
  在一定意义上可以说,共和国60多年的刑事侦查办案史就是耳目建设和使用逐渐常态化和制度化的历史,此论断同样也可运用于看守所的侦查活动。
  (一)耳目建设是我国警察院校狱内侦查学课程的核心内容之一,每一名监所警察上岗前都必须接受关于建立和使用耳目的各种技能和知识的培训
  [JP2]中国人民公安大学出版社1986出版的公安高等院校统编试用教材《预审学(下)》就设有“看守所耳目”一章,甚至因为该章内容机密性较强,次年中国人民公安大学出版社还对其专门出了单行本,该书附录部分汇编了有关规定和经验介绍。同样,吉林人民出版社1987年出版、由臧福太主编作为劳改警校的业务课教材和在职干部岗位培训教材之一的《狱内侦查学》第四章即为“耳目建设”,其讲授了耳目的性质和任务、建立的原则和选择的条件以及如何正确地领导和使用耳目等内容。2003年由金城出版社出版、严劲涛主编的高等法律职业教育监狱专业统编教材《狱内侦查学》同样开设有“狱内耳目建设”一章,讲授了狱内耳目的原则和方法、领导和使用以及教育、考核、奖惩与档案等内容。2010年由广西师范大学出版社出版、胡屹立主编的《狱内侦查学》也开设了“狱内特情”一章。同样晚近,由孙延庆主编、先后在中国民主法制出版社和中国检察出版社出版的全国司法警官院校十二五规划教材《狱内侦查学》,其第六章即为“狱内特情建设”,讨论了特勤耳目的选建、使用和管理等问题,故主流的《狱内侦查学》基本上都具有耳目建设和使用的内容[ZW(DY,7]
  [JP3]有少量的《狱内侦查学》教材不涉及此内容,如王泰主编的《狱内侦查学》(群众出版社2004年版)即是一例。[JP][ZW)]。
  而《狱内侦查学》是警察院校为培养监所警察开设的核心课程之一,故基本上监所警察在上岗前都接受过耳目建设和使用的教育和培训,是其必须掌握的一项基本技能和知识。同时,耳目建设也常常是在职警察业务培训的重要内容之一。1981年以福建省建阳地区行署公安处名义刊发的一篇文章介绍说,该地公安搞的政保训练班,就向学员传授了耳目建设等内容。为了提高政保训练班的教学质量,他们把“课堂上的理论教学与实践紧密结合起来,采取先集中课堂讲授再分散实习,然后再集中总结提高的方法”,使学员们学会了调查研究工作和耳目建设的方法,懂得了隐蔽斗争工作的目的和任务。此外,有些学员在接受相关培训返回岗位后,还将其培训时学得的耳目建设知识和技能传授给同事。例如,有文章曾介绍说张家港市东菜派出所副所长李士兴参加完培训回到工作岗位后,每星期安排半天时间组织全所干警学习刑侦业务知识,向其讲授现场勘查、走访、指纹提取和耳目建设等课程,受到了全所干警的欢迎。[JP]
  (二)耳目建设和使用是看守所的日常工作内容之一,通常也是考核看守所工作业绩的重要内容   [JP3]公安部颁布的《看守所耳目工作规则》第1条就规定:“在看守所建立和使用耳目,是预审、看守部门同在押人犯作斗争的一种秘密手段,是看守所工作的一部分。”根据此规定,看守所不建立和使用耳目就是工作上的失职。根据此规定,中国所有的看守所都在监室中物色有耳目。例如,文献记载温县的看守所就曾在每个监室物色有两名耳目。1990年,伊宁县看守所有在押犯人480名,共聘请狱侦耳目14名。21世纪初,岳普湖县看守所在14个监舍中设置了耳目18人,其中安全耳目14人、专案耳目4人。为了支持看守所的耳目建设,1987年,最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部甚至曾在联合颁发的《关于罪犯在看守所执行刑罚以及监外执行的有关问题的通知》中规定“个别余刑一年以上的罪犯,因侦破重大、疑难案件需要和极个别罪行轻微又确有监视死刑犯、重大案犯需要暂时作耳目的,应征得人民检察院同意,公安局(处)长审查批准,并通知看守所。”根据该通知,对于余刑一年以上依法本应到监狱执行刑罚的罪犯,基于耳目建设的需要,可仍然留在看守所执行刑罚,因为与2012年刑事诉讼法相冲突,目前本规定已失效了。在此背景下,将耳目建设作为考核的项目就在情理之中。1997年,公安部颁布的《关于看守所等级评定办法》其就将“加强耳目建设,每监室物建安全耳目一至数名,并严格按照有关规定管理、使用”作为评选一二三级看守所安全工作方面的基本条件之一。与此同时,一些地方已开始将耳目建设作为考评看守所业绩的重要内容,如《登封市公安局单位百分考核实施办法》就规定:“加强耳目建设,每号耳目不少于3名,对号内的敌我矛盾要做到敌想我明、敌动我知,发现得了、控制得住(20分),少一名扣7分。” [JP]
  (三)耳目建设逐渐制度化,形成了一套严密的制度
  [JP3]经过多年的探索,许多地方都形成了看守所耳目建设的一套成熟办法,有的还将这些办法总结形成文字,在内部建立了一系列规则。而更为重要的是1986年1月,公安部颁布了《看守所耳目工作规则》。该规则共21条,对耳目的条件、建立和撤销,审批权限、使用与教育、考核与奖惩、档案和经费都作了具体的安排。该工作规则的出台使看守所耳目制度趋于成熟,制度化基本实现。1991年9月20日,由公安部、财政部联合发布的《公安业务费开支范围和管理办法的规定》还将包括狱侦耳目在内的“特情耳目费”划归到公安业务费开支范围之内。同样,1996年由公安部和财政部联合颁布的《看守所经费开支范围和管理办法的规定》也规定看守所狱侦耳目和预审办案等所需要的费用仍在公安业务费中列支,使看守所耳目建设在经费上具有了保障。2012年全国人大通过的新刑事诉讼法,首次将“尊重和保障人权”郑重地写进了法律文本之中,但其仍未对狱侦耳目的建设和使用制造任何障碍,其部分条文的规定,甚至在一些人看来,还为现行的狱侦耳目实践提供了法律依据。例如,其第50条“必须保证一切与案件有关或者了解案情的公民,有客观地充分地提供证据的条件,除特殊情况外,可以吸收他们协助调查”之规定和151条“为了查明案情,在必要的时候,经公安机关负责人决定,可以由有关人员隐匿其身份实施侦查”之规定,就被一些人看做是搞狱侦耳目的法律依据。[JP]
  [BT1]三、看守所狱侦耳目的弊端和危害
  数据表明,侦查人员运用耳目来收集关于犯罪的各类情报,对于侦破案件和打击犯罪具有良好的效果。长期以来,看守所狱侦耳目制度之所以受到重视,一再被提倡,就是因为其在深挖余罪、侦破一些疑难案件上具有较高的实效,正是凭借看守所狱侦耳目,看守所才赢得了打击犯罪第二战场的“美誉”。例如,1996年瑞安市看守所就通过狱侦耳目监控破获杀人移尸案。同样,1990年至2005年,翼城县公安机关通过在押人员检举揭发犯罪线索300余条,查获各类违法犯罪分子100余人。而焦作市公安机关也曾尝到看守所耳目建设的“甜头”:
  [JP2]1999年,强化了耳目建设,拓宽了线索来源,共有512名在押人员检举、揭发各类犯罪线索763条,从中查破各类刑事案件168起,其中重大案件54起,查获各类违法犯罪分子127人,其中刑事拘留21人,逮捕起诉19人,治安处罚31人,缴获赃款赃物价值8万余元。2000年,找在押人员谈话800余人次,物建各类耳目60余人,摸排出各类犯罪线索70余条,从中破案52起,其中大案15起,协助刑侦部门抓获各类犯罪分子16人,逮捕16人,追回桑塔纳轿车2辆,小口径步枪21支及其他价值20余万元的赃款赃物。[JP]
  看守所狱侦耳目在帮助侦查破案上的作用确实是强大的。正是因为如此,公安机关才始终坚持牢牢抓住看守所不放。但事实的另一面是,看守所狱侦耳目的运用,也存在巨大的弊端和危害,其与法治和保障人权的精神相去甚远,现已有必要对其进行清算了。
  (一)狱侦耳目常常沦为刑讯逼供的工具和帮凶,对看守所在押人员的人权构成严重威胁
  [JP2]长期以来,刑讯逼供始终是中国刑事司法的一大恶瘤,党和政府也一直在试图运用法治和德治的诸种手段来对其进行治理。近年来,由于对其惩治力度加强了,侦查人员刑讯逼供的现象有所减少,但是其并未消失。而且由于看守所狱侦耳目的存在为侦查人员实施刑讯逼供提供了制度性的管道,现实中一些侦查办案人员常常凭借自身的主观判断认定犯罪行为就是某某犯罪嫌疑人干的,但苦于没有证据,而碍于法律禁止刑讯逼供的规定,不能对相关犯罪嫌疑人采取“措施”,不便亲自实施刑讯逼供,于是就让与自己较为亲近的耳目出面“教训”相关犯罪嫌疑人,使用殴打体罚等残忍的手段迫使其认罪。在此场合下,狱侦耳目事情上成为了侦查办案人实施刑讯逼供的工具和帮凶。表面上警察刑讯逼供的现象消失了,但事实上刑讯逼供在暗中却一直存在着,在押人员的人权状况并未因法律禁止刑讯逼供而发生多少改变。因此,不废除看守所狱侦耳目制度,我们就不能根除刑讯逼供的制度性根源。[JP]
  (二)狱侦耳目常常误导案件的侦办,最终酿成冤假错案   什么样的人才能充当耳目呢?对此,《看守所耳目工作规则》第5条明确规定:“看守所耳目从在押犯中挑选,其条件是:交清罪行,认罪服法;有立功赎罪、争取从宽处理的愿望,愿为我工作;有一定社会经验和观察识别能力。”立功赎罪、争取从宽处理不但是充当耳目的条件,而且实际也是人们充当耳目时的主观心理动机。充当耳目通常具有一定的人身风险,看守所内的犯罪人或者说犯罪嫌疑人为什么争相为侦查人员办事呢?就是因为充当耳目具有减刑、假释等好处。对此,《看守所耳目工作规则》第17条有明确的规定:“耳目工作成绩突出的,要给予表扬和物质奖励,确有立功表现的,要报请有关部门依法从宽处理。”虽然《看守所耳目工作规则》第11条规定“对配合预审用的耳目,不准透露案情,严禁利用耳目诱供骗供”,但是侦查人员如果破案心切,加之耳目们立功赎罪减刑的愿望强烈,二者一拍即合,就常导致侦查人员与耳目唱双簧,互相配合,不惜采取刑讯的方式对在押人员进行逼供、诱供、骗供和指供,而耳目为了立功,通常会不顾事实给侦查办案人员提供虚假的情报,最终酿成冤假错案。著名耳目袁连芳主动留所当“线人”,炮制两起冤案换来两次“立功”减刑就是最典型的事例。正是受此事件的震动,2014年,浙江省两高工作报告不约而同地对“冤假错案”进行了反思,并建议侦押分离,要求公安机关全面整顿“狱侦耳目”。
  (三)狱侦耳目常常发展成为牢头狱霸
  [JP3]根据《看守所防范和打击“牢头狱霸”十条规定》的说法,看守所“牢头狱霸”是指“在看守所内拉帮结伙、称王称霸、恃强凌弱、寻衅滋事,侵犯他人合法权益的在押人员。”牢头狱霸问题的成因十分复杂,其基本上是与监所与生俱来的一大恶疾,历年来全国各地看守所已先后开展过多次清理牢头狱霸的专项斗争,但均收效不佳。运动一结束,新的牢头狱霸又冒了出来。中国的特殊之处在于看守所耳目常常成为了中国看守所牢头狱霸的一个重要来源。因为根据《看守所耳目工作规则》的规定,充当耳目的人员通常应具备“一定社会经验和观察识别能力”,即充当耳目的人员一般都头脑灵活、心理素质和口头表达能力较好,见多识广,具有一定的组织和管理能力,属于犯罪人中的精英,同时由于其是警方的线人和耳目,与警方关系较好,其轻微的违法犯罪行为通常会被警方包庇,生活上警方也常会给予一定优待,故耳目们常常是看守所里的特权成员。虽然《看守所耳目工作规则》规定“严禁用耳目管理人犯”,不准耳目自恃为我工作而在监所里称王称霸,欺压其他人犯。但事实上,耳目们常常不知不觉中放松了自身的改造而仗势欺人,在看守所里为所欲为,最后发展成为牢头狱霸。[JP]
  (四)狱侦耳目制度的存在催生了新的司法腐败场域
  作为狱侦耳目享有许多好处:一是在看守所服刑比在监狱服刑略为自由,居住和伙食条件相对较好,距离原来的居住地不远,亲友探视也较为容易;二是因为与警方关系不错,容易得到各种特殊照顾,享受巨大的自由,常常可自由出入监区,心身较一般的羁押者愉悦得多;三是更为重要的是,其具有立功赎罪的机会,容易获得减刑和假释,可以早日脱离羁押的苦海。正是充当看守所耳目具有诸多好处,故一些神通广大的在押人员被定罪量刑后常常千方百计(包括采取行贿的手段)地设法使自己成为警方的耳目,以求留在看守所服刑。对此,绍兴市人民检察院的一名工作人员对该市2007年1月至2008年6月留看守所服刑罪犯情况的调查支持了我们的判断。该时段绍兴市余刑一年以上罪犯留所服刑人员共有24人,其中有5人留所时余刑在8年以上(甚至有1名人员余刑长达12年),他们全是以充当狱侦耳目的名义留所服刑的。更为引人注目的是,在这24人中,职务犯罪(贪污受贿、挪用资金)人员占了625%。之所以如此,作者简释说“职务犯罪者多为多年担任领导干部或是单位的能人,交际广泛,关系盘根错节,总是想方设法找关系以求留所服刑。” 这其中的猫腻,自不待言。而且更大的潜在腐败是由于耳目提供“可靠”的情报就可立功减刑,于是一些权势犯罪人就大势收买办案人员,使自己获得一个耳目的身份,然后办案人员将其掌握的情报私下提供给耳目,耳目再将其报告给公安机关,如此弄虚作假以达到减刑之目的,这样狱侦耳目就为一些人搞权钱交易提供了制度性便利。
  (五)看守所狱侦耳目所获取材料通常不能作为证据使用,耳目也不具有证人资格,其所作工作没有法律意义
  专案耳目通过刑讯逼供、欺骗等非法手段获得的口供属于非法证据,依法不具有合法性,不能作为定案的依据。同时,耳目通常并未亲眼目睹相关犯罪行为的发生,只是道听途说而已,其并非是适格的证人。因此,在浙江省高院关于“5・19”案的再审判决书上就明文写道:公安机关从同监犯获取及印证张辉、张高平有罪供述等侦查程序和行为“不规范、不合法”。
  [BT1]四、终结看守所狱侦耳目的基础和前提
  为什么狱侦耳目会在看守所大行其道呢?即使在“躲猫猫”“睡觉死”“喝水死”“洗澡死”等悲剧性事件一再频发,看守所被媒体和社会公众广泛批评之后,情况也没有发生彻底改变。原因就在于,现行制度事实上赋予了看守所侦查的职能,看守所具有深挖余罪的职责。这种侦查羁押合一的体制和职能配置使看守所失去了中立性,最终使狱侦耳目在体制和制度上具有了合法性和便利性,故我们应充分抓住本次制定《看守所法》的历史性机会,厘清看守所的性质、职能、任务等基础性和前提性问题,为从制度上消除看守所狱侦耳目创造条件。
  (一)在定位上,要确立看守所羁押和执行部分刑罚的机关的性质,消除人们关于看守所也是监狱、也是侦查机关等陈旧认识
  长期以来,关于看守所人们存在诸多错误的认识。例如,一段时间内,学界通说甚至认为“看守所是监狱的一种”。从看守所也执行部分刑罚来看,这种说法有一定道理。但就总体而言,看守所主要是羁押未决犯的,在看守所中关押的绝大多数人均尚未被法院明确宣判为有罪,其中一部分人将来甚至会被法院宣判为无罪,故将看守所视为监狱,按照监狱来管理和配置其职能是大大违反无罪推定精神的。如果我们将看守所定位为监狱,根据监狱具有侦查职能,其负责侦查发生在监狱中的犯罪行为,就会推出看守所也应具有侦查职能,那么我们就没有办法消除看守所狱侦耳目制度。笔者同意将来在监狱中仍然可以搞狱侦耳目,但坚决主张禁止在看守所中搞狱侦耳目,因为这有违无罪推定的原则,看守所中关押的很可能是冤枉无辜的善良民众。   另一种较为致命的错误认识是,一部分人将看守所定位为侦查机关。这种认识当然也是有制度和现实基础的。长期以来,看守所归公安机关管理,甚至最初一些地方的看守所还直接归预审部门管理[ZW(DY,7]例如,焦作市1984年4月25日组建焦作市公安局看守所时其就属预审科管理,直到1998年2月看守所才独立,归监管支队领导。参见焦作市史志办编:《焦作市志 1987-2000(上卷)》,中州古籍出版社 2005年版,第463页。[ZW)],
  同时公安机关也不断要求看守所支持和配合办案机关的侦查工作。在这种认识下,设置狱侦耳目,帮助办案机关破案就是再自然不过的事情了。《送审稿》将看守所的性质定位为“国家的刑事羁押机关”,并附带规定“对被判处有期徒刑,在交付执行前剩余刑期在三个月以下的罪犯由看守所代为执行刑罚,对被判处拘役的罪犯在看守所内执行刑罚。”根据这一定位,我国将来的看守所将是在刑事诉讼活动中为保障诉讼活动顺利有效进行而实施拘留或逮捕后的羁押工作,并对一部分刑罚进行执行的场所,这个定位基本上是较为科学的。但如何确保这一定位落到实处而不被异化,还需要体制和职能设置上的保障。而且,鉴于先前的教训,法律应当规定,除了前述规定(即余刑在三个月以下和判处拘役的)以外,禁止任何人以耳目的名义留所服刑。
  (二)明确看守所的职能和任务,使其不再承担侦查职能,使看守所的狱侦耳目失去制度支撑
  原来的《看守所条例》由于对看守所的性质和定位不科学,事实上赋予了看守所侦查抑或配合侦查的职能,看守所在执法时自觉服务于刑事办案,而不是服务于刑事诉讼。对此,1990年代晚期,一位来自公安机关的作者就在其论文中倡导说:“看守所可以开辟第二战场,利用狱侦耳目配合侦查,以提供线索,深挖犯罪。” 而2002年公安部发布的《公安机关深挖犯罪工作规则》,其中就要求看守所将深挖犯罪作为一项重要职能。对此,长期以来,我们司法系统内部很少有反思,始终将协助侦查、深挖余罪作为看守所的职责加以宣扬。例如,在最近刊发的一篇关于看守所的新闻稿中我们还可见到这样的文字:
  全体管教民警充分认识做好禁毒工作的重要性和艰巨性,积极主动运用第二战场的绝对优势,深入开展深挖犯罪工作。一是对涉毒在押人员反复宣讲关于检举揭发,立功减刑的相关政策,给其解释相关检举揭发的保密制度,打消其疑虑,敦促他们坦白交代、检举揭发涉毒线索。畅通举报渠道、调动在押人员的举报积极性。二是加大对耳目的培养与使用,充分发挥其捕捉监室内信息的作用,安排有经验的耳目进行跟踪贴靠,主动接近涉毒在押人员,利用其特点引导他们主动向外讲述一些具体细节,从而有计划、有步骤地获取有利线索配合侦查部门侦破工作,确保专项工作取得实实在在的效果。
  思想和制度的惯性是强大的,要杜绝看守所再搞由于狱侦耳目,就必须在法律上取缔看守所的侦查职能。《送审稿》从正面规定了看守所的任务,宣称其任务为“对被羁押的犯罪嫌疑人、被告人实行警戒看守,管理教育;保障侦查机关、检察机关、审判机关、辩护人等诉讼参与人依法进行诉讼活动;保障犯罪嫌疑人、被告人的诉讼权利和其他合法权益;将罪犯交付执行刑罚。”这个规定大体是科学的,但是为了杜绝隐患,还应当从反面规定,明确宣示看守所不得从事侦查工作,不得搞狱侦耳目。担心看守所不搞狱侦耳目在监管上会出乱子是多余的。现在的技术条件已可实现对在押人员进行24小时的电子监控,只要适当增加警力,看守民警即使不依靠耳目也可实现对看守所的有序监管。当然,在废除看守收狱侦耳目的同时,我们应欢迎在押人员依法进行揭发、检举和控告,并给予一定奖励。
  (三)厘清看守所与侦查机关的关系,最好将看守所独立或划归司法行政机关管理,实在不行,应当改变看守所所长的任命程序,使看守所的中立性在体制上或人事上具有保障
  《看守所条例》确立了由各级公安机关管理看守所的体制。尽管其在提押、讯问等方面为侦查机关提供了便利,有利于打击犯罪,但这种侦查羁押合一的模式直接导致看守所丧失了中立地位,使看守所在一定程度上听命并依附于侦查机关,其只是一味地配合侦查,弱化了其在保障在押人员人权方面的功能和作用。解决看守所的中立问题,对策有三种:一是将看守所直接独立,使其成立一个独立的羁押机关。这种主张在目前不具有任何可能性。因为基本上除了个别学者外,在体制内得不到任何声援和支持。二是将看守所划归司法行政机关管理,这种观点现已得到了司法行政机关和不少学者以及部分民众的支持。但由于公安机关坚持由其来主管看守所,《送审稿》第6条将公安部的这一主张再次明确地表达了出来。鉴于公安机关的反对,看守所要划归司法行政机关主管具有极大的难度,除了得到党中央最高领导层的支持外,成功的希望很小。三是在不改变现行管理体制的情况下,在明确规定看守所不承担侦查职能和改善看守所监管制度的同时,改变现行看守所所长的任命程序和方式,规定看守所所长由直接监督人民检察院检察长提名、设置人民政府同级人民代表大会常务委员会任免[ZW(DY,7]
  通过人事安排来增强看守所的中立性,近年来公安部已作出了一些探索。例如,要求在县市两级分管看守所的副局长和分管侦查的副局长必须是两个人,试图以此来形成领导人事上的相互制约。但由于分管看守所的副局长和分管侦查的副局长均受局长的领导,都要服务于侦查破案这个大局,故其在增强看守所的中立性上作用是有限的。[ZW)]。
  这是改革代价最小,也是最容易做到的,唯一需要的就是公安机关能以中国法治和人权保障的大局为重,做出必要的退让和妥协。
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