南京市“十二五”主要污染场排放总量控制经验及问题浅析
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作者: 程涵 刘军
摘 要：“十二五”期间南京市采取一系列措施，在实现总量控制和污染减排机制的根本转变上取得了积极进展。通过总结南京市“十二五”在总量控制及污染减排上的经验并指出存在问题，为开展“十三五”污染物总量控制及减排工作的战略性研究提供依据。
关键词：“十二五”；总量控制；污染减排；南京市
中图分类号 X321 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2016）06-117-02
Brief Analysis about the Experience and Problems of Total Emitting Control in“Twelfth Five Year Plan”of Nanjing
Cheng Han1 et al.
（1Nanjing Research Institute of Environmental Protection，Nanjing 210013，China）
Abstract：During“Twelfth Five Year Plan”，Nanjing City adopted a series of measures，and has made positive progress in the transformation of total emitting control and pollution reduction mechanism. Sums up these experience and points out the problems，which is useful for further study on pollution and emission reduction work of the strategic research.
Key words：“Twelfth Five Year Plan”；Total Emitting Control；Pollution reduction；Nanjing City
“十二五”期间，南京全市上下把削减主要污染物排放总量，控制主要污染物排放强度，作为调整经济结构、转变发展方式、改善民生的重要抓手。通过进一步明确分工、细化项目、强化保障等手段，使得污染减排的形势明显好转，出现了经济平稳较快增长、污染排放减少、单位GDP能耗逐步下降的良好局面。本文通过对“十二五”期间南京市环境保护工作的回顾，总结在总量控制及污染减排上取得的经验并指出存在问题，为开展“十三五”总量及减排方面的战略性研究提供借鉴。
1 减排任务完成情况
根据《南京市“十二五”环境保护规划》，“十二五”期间南京市主要污染物减排目标是：到2015年底，COD排放总量在2010年排放11.88万t吨的基础上消减16.55%，消减量1.97万t；NH3-N排放总量在2010年1.87万t的基础上消减17.26%，消减量0.32万t；SO2排放量在2010年13.5万t的基础上消减18.81%，消减量2.54万t；NOX排放总量在2010年18.11万t的基础上消减21.20%，消减量3.84万t。截至2014年底，南京市“十二五”前四年COD累计减排2.08万t，完成“十二五”减排目标的105.6%；NH3-N累计减排0.27万t，完成“十二五”减排目标的84.3%；SO2累计减排2.93万t，完成“十二五”减排目标的115.4%；NOX累计减排4.52万t，完成“十二五”减排目标的117.7%。其中，COD、SO2和NOx指标均已提前完成“十二五”减排目标，NH3-N指标也达到了减排任务的时序进度要求，照此情形，“十二五”末南京市将全面完成十二五减排任务目标[1-2]。
2 主要污染物排放总量控制及减排工作经验
2.1 制定减排方案 南京市通过制定“十二五”总量控制及减排工作方案，明确工作目标及工作路线。通过制定年度减排计划，以市政府正式文件的形式将总量控制及减排任务落实到各区各部门并分解到年度。同时出台一系列涉及节能减排的政策文件，为全市“十二五”减排工作提供支撑。如《关于进一步加强节能减排工作的若干意见》，提出了加强“十二五”后3a污染减排的相关举措；《关于“十二五”期间控制能耗和煤炭消耗总量的实施方案》，对全市煤炭消耗总量提出了要求；《南京市“十二五”期间污染减排和城镇生活污水处理能力提升实施方案》，明确了全市污水处理能力提升的具体要求。
2.2 整合减排力量 南京市通过建立常态化的督查考核问责机制，推进整合全市各层面污染减排的工作力量，提高了各级部门污染减排工作的执行力。首先是通过落实严格的问责机制，按照“一票否决”的原则，把节能减排作为各级领导干部责任追究和考核任免的主要内容；其次，是通过持续高压的督查考核，对在减排任务中被动懈怠的人员、部门进行动真碰硬的问责处理，提高各级政府部门对污染减排工作的重视程度。职能部门协同联动的合力不断形成，使得污染减排工作进展明显。
2.3 拓展减排空间 首先是推动重点减排工程建设，加快污水处理厂建设和改造，不断完善污水收集系统，推动重点工业企业脱硫脱硝工程建设，推动电力企业超低排放改造。其次，是进行产业结构调整，将污染企业搬迁、淘汰落后产能、强化环境准入制度作为促进减排工作的有效措施，结合“三高两低”企业专项整治行动，落实结构减排项目。同时，开展结构项目清理。随着新上减排项目的不断减少，对完成减排任务起决定行作用的大项目越来越少，为此，通过分析环统数据库企业变化情况，寻找产生减排潜力的结构项目，作为支撑完成减排任务的必要补充。
2.4 创新管理机制 初步建立排污权有偿使用和交易制度体系，结合南京污染物排放和控制的要求，在交易模式、指标核定等8个方面作了创新，基本形成排污权有偿使用和交易的基本政策文件，为按期开展排污权有偿作用和交易奠定基础。基本完成重点工业企业初始排污权的核定，制定主要污染物初始排污权的核定工作方案，分行业设置初始排污权核定办法，对重点企业进行初步核定。同时建立排污权交易改革部门定期协调机制，定期组织市物价、财政、政务等相关部门研究排污权交易推进过程中的问题。目前，已初步建立排污权价格管理、资金使用和管理等管理机制，编写完成排污权交易相关交易规则，启动建设排污权交易平台。 3 存在问题
南京市在总量控制及污染减排上取得了较大进展，但是仍然存在着很多问题，总体形势不容乐观。一是管网建设推进缓慢，水污染减排成效难以体现。城镇生活污水收集处理工程需要时间，管网配套建设的不到位使得污水处理厂的水量、浓度提升短期还难以达到考核的要求，大量的管网工程虽然已经全面开工，但推进中存在实际困难，成效的显见也难达预期。二是控煤工作存在过程的复杂性和任务艰巨性。南京市虽然在产业结构调整上开展了大量的工作，但是经济转型需要时间，工业发展需要能源，矛盾的消化必然要经历艰难的过程，控煤的成效还未能得到体现。三是机动车减排压力剧增，农业源减排面临困惑。“十二五”后3a，年均机动车减排任务达到2 800t左右，减排压力巨大，需要出台特殊政策予以支持；农业面源污染治理投入不足，监管难度大，养殖虚增带来的不切实际的新增排放量问题，需要回归真实情况。四是监管监察能力仍显不足。环境监管机制有待完善，环境监察执法力量不足，环境应急能力存在明显差距。五是环境管理模式有待创新。对以排污许可证管理为抓手的新的环境管理模式研究不足，排污权交易制度尚未建设完全，排污权交易市场尚未建设成功。
4 对策建议
4.1 提升污水接管率、增加污水处理能力 全面落实污水能力，提升实施方案，切实解决污水处理能力不足和收集能力滞后的问题。加快推进污水收集系统建设，扩大污水收集范围、提高污水收集处理率；加快推进污水处理系统建设，重点完成一批污水处理厂及配套管网建设。
4.2 以控制煤炭消耗总量为龙头促进节能减排 强化节能减排的倒逼机制，合理调整能源消费结构，控制能源消费的过快增长，压减煤炭消耗，促进节能减排。通过关停和改造一批生活、工业锅炉以及严控新建项目、严控大型机组、严控替代发电的实施路径，全面开展能耗和煤炭消耗总量控制。
4.3 落实机动车污染治理 继续大力开展淘汰黄标车工程，全面实施油品质量升级，对中重型柴油车实行总量控制，有效降低污染排放。
4.4 削减农业源污染物排放总量和强度 以治理畜禽养殖污染，优化养殖结构为重点，推进规模化畜禽养殖污染治理设施建设；推进养殖专业户向养殖场集聚升级，对规模较小的养殖场或专业户比较集中的地区，推进建设集中处理设施，对畜禽粪便统一收集、处理和利用。
4.5 强化设施监管 加强污染防治设施运行监管，实行最严厉的环境执法监管手段，健全环境执法监督体系，突出环保执法的强制性。结合开展环保专项整治行动，综合运用行政处罚、限期治理等手段，严肃查处环境违法行为。
4.6 持续环境管理制度、机制创新 完成全市初始排污权核定工作，加快构建排污权交易二级市场。以全面推进排污权交易为重点，研究排污权交易制度、排污许可证制度在环境管理创新上的作用，加快环保部门从重事前审批向重全过程监管的转型。
（责编：徐焕斗）
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