澳门博彩监管体制存在的问题及改革构想

来源:用户上传      作者: 邓泽宏　王丹

　　【摘要】现今澳门博彩业管理体制改革仍处于过渡时期。文章以澳门博彩监管的体制为研究对象，从法律框架、批给制度、博彩税征收机制和监管机构等方面，对其进行了简要回顾和分析，指出了赌权开放后澳门博彩监管制度存在的问题，并借鉴美国博彩监管的成功经验，对澳门博彩监管体制改革提出对策和建议。
　　【关键词】博彩业 赌权开放 监管体制 改革
　　【中图分类号】C931.2 【文献标识码】A
　　赌权开放，结束了澳门博彩近70年的垄断专营时期。作为澳门博彩制度的再造工程，赌权开放不仅是制度上的“翻新”，也是一次经济发展的持续高涨期。博彩产业规模的急遽扩大对博彩体制提出了新的要求，澳门旧时代的博彩监管体制不再适应新的博彩市场环境，监管体制上的诸多问题和矛盾逐渐显露，反过来又制约了博彩业的可持续发展。本文通过指出澳门博彩监管制度存在的问题，并借鉴国际成功博彩监管经验，为澳门博彩监管体制的改革提供对策和建议。
　　澳门现行博彩监管体制概况
　　澳门博彩监管的法律框架。2001年，澳门政府以澳娱公司赌牌到期为契机，实行赌权多元化，并制定了相关的法律条文：第16/2001号法规《娱乐场幸运博彩经营法律制度》中，对批给数量、批给期限、税收，博彩公司及中介人业务等都作出了规定；第26/2001号行政法规主要是对博彩公司进行的法律规范，其中对参与竞投公司和承批公司的适当资格及财力作出严格规定；2002年制定的《从事娱乐场幸运博彩中介业务的资格及规则》这一法规，又对持牌中介人之适当资格、准入机制、持续监管和履行义务等，做出了更加具体的规定；2003年，澳门政府出台的第34/2003号行政法规中，把博彩监察协调局的性质、职能和机构设置等，以法律形式明确下来。①这些法律法规构成赌权开放以来澳门博彩监管的基本框架。
　　博彩经营批给制度。“批给”，实际上是一种以博彩公司为单位颁发营业执照的监管制度，也称之为“赌牌”，就其法律性质来说，就是“专营权”。澳门博彩经营批给制度的特点有以下三点：
　　第一，对赌牌数目有规定，对赌场数量没有规定。第16/2001号法律第七条明确规定：赌牌数量至多为三个。尽管澳门政府对赌牌数目有限制，但对每一个博彩公司可在澳门开设的赌场数量并没有法律上的规定。
　　第二，对承批公司的批给期限作出了限制。参照第16/2001号法律第十三条第三款的规定：批给期限最多不超过20年，但合同到期后，可经行政长官批示延长5年期限。
　　第三，以行政合同的形式授予博彩经营权。澳门政府拥有博彩业的经营权，各博彩公司只是政府的委托人，这种“委托监管”关系就是通过合同的形式授予的。
　　博彩税征收体制。税收是博彩监管的中心环节，任何一个法域的博彩监管体系的首要功能是要保证把税收上来。澳门在1982年以前实行包税制，即博彩公司根据合约向政府缴纳固定的赌税额，这时的博彩监管机构只是财政局下面的一个很小部门。然而，随着赌场收入的不断增加，葡澳政府不满于拿定额赌税，在1982年，改为实行比例税制。该税制按博彩企业的毛收入征税，实行的是一种“上门点税”的征收方式。它的主要特征是：政府派巡视员到赌场全天监督赌场内部的财务情况，在此基础上，政府再派“点钱队”到博彩公司的集中点算地点监督点算每天的赌场赢钱额，由此算出应缴纳税额。这种“上门点税”的征收方式，有效避免了逃漏税现象。
　　澳门博彩监管机构的设立。澳门特区政府涉及博彩监管的机构主要有三个：
　　一是博彩监察协调局。该局负责监管博彩企业的日常经营活动是否合法、合规，是博彩监管的主要机构。博彩监察协调局属经济财政范畴，受经济财政司司长的领导。
　　二是司法警察局。该局享有博彩场所罪案的专属权限，具有司法性质。司法警察局内设有博彩及经济罪案调查厅，其下又设博彩罪案调查处，博彩罪案的预防及调查由该部门负责。
　　三是博彩委员会。该委员会是为2001年后实行新的博彩经营政策而设的，属于一个政策咨询机构。第38/2010号行政长官批示将其职责明确为：“为未来博彩业的发展和管理做出研究，并制定有关政策和建议。”
　　澳门博彩监管体制存在的问题
　　赌权开放给澳门博彩业带来了新的西方赌业的经营管理理念，从这点来看，它是新的；然而，这种“开放”又是不彻底的，它仍是在政府主导下的、有限制的相对开放，这便不可避免地保留或继承了垄断时期的诸多制度遗产，从这点来说，它又太老了。旧传统与新环境的交替，使澳门博彩监管制度存在的问题日益突出。
　　首先，旧的“专营批给”制度导致博彩监管存在真空。赌权开放后，原则上在专营时期形成的一整套博彩专营制度都应该在法律上进行重构，但澳门政府却选择了沿袭旧的法律框架。每家承批公司与政府签订的合同内容、法律性质、监管职能也与专营时期基本相同，实质上只是把原来由一家博彩公司独占的专营权分割给了六家公司，但是，由一个企业变为一个博彩市场后，原来的“二掌柜”角色在多家竞争的环境下不起作用了，“委托监管”关系也随之消失。②于是，政府原来赋予“二掌柜”的那部分监管职能，则空置起来，它既不能由六家中的一家单独管理，也不能由六家分管，这个部分的监管责任，只能由特区政府来接手。但从赌权开放以来贵宾厅恶性竞争衍生一系列问题可以看出，特区政府仍需加大对这一市场的监管力度。
　　其次，二元化财产权体制阻碍了澳门赌业产权交易市场的建设。澳门传统的批给制度下隐藏的另一个问题就是二元化的赌场财产权体制。在专营公司与政府签订的批给合同中，只涉及到关于赌场业务范围内的合约。而对于同一座赌场大楼，除了经营赌场业务外，同时还经营着酒店、会展、餐饮等非赌服务业，这便形成了“一楼两产”下的财产权分配制度：赌场大楼中涉及赌场经营部分的归政府所有，涉及酒店、餐饮等非赌服务业归承批公司所有，政府再以行政合同的形式授予赌场经营权，合约到期后，政府再收回土地所有权和大楼中关于赌场业务范围的所有权。这种公私共有的财产权体制使博彩公司在激烈的竞争中，缺乏一个更为自由的市场退出机制。 　　一个自由健全的博彩市场，包括博彩经营市场和赌场大楼产权交易市场两部分。③而该制度使得承批公司在进行赌场大楼的买卖交易时失去了自主权。当博彩公司出现财务困难时，承批公司既不能以大楼作抵押来筹集资金，也不能卖掉大楼偿债以自保，最后，不得不由政府出面接管赌场部分的经营。因此，完善现行的赌场财产权体制，建设更加自由灵活的市场退出机制，是深化博彩体制改革的重要环节。
　　再次，博彩监管机构各部门职能分散。纵观世界其他国家的博彩法区，其博彩监管的各项职能大都集中在专门的博彩监管机构中。所谓“各项监管职能”包括，政府对赌场（老板）的监管、对赌场员工的监管、对赌客的监管三大方面。然而，澳门政府并没有把博彩监管的各职能完全统一到这一专门的博彩监管机构之中。在澳门，博彩监管职能相对分散，如博彩监察协调局负责赌场及赌场老板的监管，司法警察局负责赌场员工及赌客犯罪调查，廉政公署负责赌场员工贪污等。其中，作为澳门博彩监管的主要机构，博监局既没有博彩罪案的调查权，也没有执法权，该权力却赋予了司法警察局。澳门这种三家分管的体制，不仅增加了监管成本，还不利于各部门之间相互沟通和配合。例如，一个赌场洗钱犯罪案就同时涉及赌场、赌场员工和赌客三方，如果这种情况发生在澳门，法律诉讼程序就会变得非常复杂。博监局负责抓赌场，廉署负责抓员工，司法警察负责抓赌客（洗钱者）。分头起诉，一案变三案，大大降低了监管效率。因此，建立一个集各项监管职能于一体的监管机构，实行一家独管具有十分重要的意义。
　　最后，博彩税征收成本大。收税是博彩监管的核心内容，比例税的实行为赌业监管中博彩税的征收带来了考验。比例税是以博彩毛收入为课征对象，博彩毛收入在理论上就是博彩企业的“销售收入”，即博彩企业向赌客销售“下注权”而得的销售收入。然而，与一般的产品销售额不同，博彩业的“销售额”，是靠着在每一张赌台、每一个环节、每一个步骤的点、记、算而统计出来的。一个赌场从其赌台上一天赢了多少钱，是一个在赌台、小银行、点钱屋等每一个地方，在庄荷换班、加彩、返彩等每一个环节，认真点算的总和。这意味着，为了保证博彩税完整的征收，每一个地方每一个环节都需要监管。在澳门博彩税实行“上门点税”的征收机制下，澳门博彩监管机构不得不需要大量的赌场巡视员和“点钱队”，征税成本大大增加。
　　澳门博彩业监管体制改革的构想
　　赌权开放引发了产业组织、产业结构和产业规模的变化；反过来，产业的变化又会向政府的进一步变化提出要求。④笔者借鉴美国博彩监管的成功经验，提出澳门博彩监管体制改革的对策和建议，该改革将是一个包含博彩执照制度、赌场财产权制度、监管机构设置征以及税机制等一系列配套措施。
　　第一，实行博彩营业执照制度的改革，由“一家一照”制改为“一间一照”制。目前，国际上通用的是按每一间赌场来颁发执照的，实行的是“一间一照”制。而澳门的赌场执照是按照每一家博彩公司来颁发的，即“一家一照”制，这种独特的博彩发牌模式只限制了赌牌的数目，并没有对每张牌照可经营赌场的数目做出限制，使得承批公司可以将赌场数量无限扩张。这里借鉴国际上通用的“一间一照”发牌模式，并结合其自身特点加以改善，以适应澳门博彩环境。首先通过立法形式明确规定“赌牌数目至多为六个”，再列明“每家持牌公司设立赌场时，每间赌场需申领一个独立的牌照”。政府更可对每家持牌公司可以申领独立牌照的数量作出限制，这种在原有“大牌照”的形式下实行的“一间一照”制具有以下几方面优势：其一，通过立法明确规定赌牌批给数量为六个，从法律上消除了以前“转批给”带来的“正牌副牌”问题；其二，政府便于控制赌场发展的数目；其三，赌场监管更加方便，如当一家博彩公司旗下的某间赌场出现违规时，只是该间赌场的执照被吊销，对持有牌照者所经营的其他赌场没有影响。“一间一照”制的实行，将为后面博彩税征收机制、赌场财产所有权的改革奠定制度基础。
　　第二，“一间一照”制与赌场财产所有权改革相结合。“一间一照”制的建立，应当与赌场财产所有权的改革结合起来，改变澳门目前这种“一楼两产”下赌场产权交易困难的尴尬境地。澳门政府可以通过设计一种合理的作价机制，把赌场大楼里赌场部分的所有权和土地所有权，卖断给博彩公司，在此基础上，按照国际通行的做法明确规定赌场的退场机制。经过改革，“一间一照”制与一元财产所有权制相结合，便可在制度上形成“进场不易退场易”⑤的制度效果，也就是说博彩公司要开设新赌场，必须经过政府的严格审批，但博彩公司却有充分的权利决定关闭自己下属的某一间或某几间赌场，牌照持有者具有赌场大楼交易的充分自主权。博彩公司之间可以买卖赌场大楼，赌场执照随赌场所有权的变化而作废，新的所有者（买方）须向政府申请新执照。
　　第三，加强博彩监督机构的独立性，统一博彩监管的各项职能。首先，把博彩监察协调局从经济财政司下独立出来，对博彩委员会负责，形成一个两层式监管架构。美国内华达州博彩监管机构是主要是博彩委员会和博彩控制局。这里的博彩委员会与澳门博彩委员会在职权上截然不同，内华达州博彩委员会具有经营执照的最终审批权，博彩控制局为日常行政机构，类似于澳门的博监局，博彩控制局对博彩委员会负责。⑥这里可以借鉴内华达州博彩委员会的经验，通过法律规范，赋予博彩委员会更多的职权，博彩监察协调局从财政司下独立出来，直接向博彩委员会负责。
　　其次，把分散到不同部门中的博彩监管职能集中在一个专门的博彩监管机构中。美国内华达博彩控制局下设有一个执法厅，就博彩违法犯罪方面进行调查，并且有权逮捕博彩犯罪，执法厅的工作人员实际上担当了赌场警察的角色。而澳门博监局下并没有这样的一个部门，博彩犯罪的调查权和执法权在司法警察局。因此，借鉴美国内华达州的集权模式，把澳门司法警察局下设的博彩罪案调查处统一在澳门博彩监管协调局下，使澳门的博彩监管局各职能集中在一个机构中，这种一家独管制避免了多个部门之间的冲突，利于协调和提高效率。
　　第四，实行与“内部控制”相结合的坐等报税制。美国实行的是与“内部控制”会计制度相结合的赌场报税制，该制度通过博彩委员会制作一种标准报税表，并发给各间赌场，赌场按政府的要求填报上个月的收入和应缴税额，政府不必每天派巡视员到赌场去点算它的实际收入，一月一报，每月缴费。与澳门外部控制为主的“点税制”相比，这种征税方式最大的好处就是降低征税成本。澳门在借鉴美国这一征税方法时，必须具备以下两个条件：一是“一间一照”的执照管理方法，是实行坐等报税制的制度条件；二是在“一间一照”的基础上，还必须建立赌场的“内部控制”制度，即各纳税赌场根据政府要求的标准而建立的一套内部会计制度。目前，澳门博彩监管局已经制作了一个类似于内化州的“内部控制标准”的文件―《内部监控基本程序》，可见，澳门已经在着手“内部控制标准”的制定了。但问题是如果澳门政府始终不实行坐等报税制而坚持“上门点税”，则《内部监控基本程序》的实施便会流于形式。
　　结语
　　现今澳门博彩业管理体制改革仍处于过渡时期，专营制这个最大的制度遗产给澳门博彩监管制度带来了新的考验。澳门博彩的执照制度、财产权制度、征税机制以及博彩监管机构等，都需要通过加强博彩立法进行一系列的配套改革，促进澳门博彩可持续发展。美国有着世界上最成熟的博彩监管体制，其成功经验是值得澳门学习和借鉴的，但是，澳门与美国无论在政治制度还是文化背景上都存在差异，所以，澳门在借鉴美国经验的同时，还需要解决好与本土实际相结合的问题。
　　（作者分别为武汉科技大学文法与经济学院教授、博士生导师，武汉科技大学文法与经济学院硕士研究生）
　　【注释】
　　①王长斌：《澳门博彩立法要论》，北京：人民出版社，2012年，第74～75页。
　　②李郇，雷强：“博彩专营权改革应关注的几个问题―论澳门赌权开放”，《学术研究》，2001年第7期，第41～42页。
　　③王五一：“繁荣与矛盾：澳门赌权开放十周年回望”，《广东社会科学》，2012年第4期，第116页。
　　④关万宁：“发展旅游业澳门特区政府所扮演的重要角色”，《澳门理工学报》，2006年第1期，第22～28页。
　　⑤王五一：《博彩经济学》，北京：人民出版社，2011年，第195页。
　　⑥吕开颜：“浅析美国博彩监管制度”，《“21世纪的公共管理：机遇与挑战”国际学术研讨会》，2008年，第3～4页。
　　责编 /许国荣（实习）
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