河北省社会养老服务机构的发展困境与对策研究

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　　自1999年河北省步入老龄化社会后，全省老年人口增长速度显著加快。资料显示：截至2014年年末，河北省总人口7383.75万人，60岁以上老年人口达1115.68万，占总人口15.11%；据预测，到2020年全省老年人口将达1250万，占总人口17%左右，接近中度老龄化社会。在人口老龄化的巨大压力下，伴随我国经济社会转型以及家庭规模日趋小型化的状况，如何推进社会养老发展成为河北省面临的现实问题。运用当前中央提出的“供给侧改革”解决养老问题，有利于释放河北省社会养老服务的供给活力，缓解社会养老供需失衡。
　　依据“十二五”机构养老床位规划目标，河北省机构养老床位数量应达30万张以上；截至2015年9月，全省养老机构共1283家，床位19.73万张，该数量与目标还有较大差距。另外，据2014年河北省老年人口数据估算，全省半失能老年人约150万，完全失能老人约67万，而目前在河北省入住养老机构的6.6万五保老人中，半失能老人1.4万，失能老人不足0.4万。半失能和失能老人的养老机构入住率较低。这部分半失能和失能老人客观上急需进入专业养老机构，但河北省养老机构总量不足，依靠政府兴办养老机构在资金及人力调配上存在局限性，难以满足社会需求，因此发展社会力量兴办养老机构极其必要。但目前河北省社会养老服务机构尚处于起步阶段，难以有效弥补养老机构床位缺口，所以扫除社会养老服务机构发展障碍，发挥其整合政府资源与社会力量的优势，对缓解养老供需矛盾的作用尤为显著。一方面社会养老服务机构凭借其公益性可以调动社会资源，通过向基金会、慈善团体等进行多元化融资，减轻政府负担，弥补财政力量供给不足。另一方面有利于打破河北省以公办为主的养老机构格局，充分发挥市场优势，促进整体养老机构协调发展。
　　一、社会养老服务机构的界定
　　2016年通过的《慈善法》规定慈善组织可采取基金会、社会团体、社会服务机构等组织形式。其中“社会服务机构”是指按照《民办非企业单位登记管理暂行条例》（以下简称《条例》）登记的“民办非企业单位”，即企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。《慈善法》中首次实现“民办非企业单位”向“社会服务机构”的概念转变，因此“民办非企业养老机构”也应更名为“社会养老服务机构”。
　　二、河北省社会养老服务机构的发展困境及分析
　　（一）制度不健全
　　《条例》中规定民办非企业单位不得从事营利性经营活动，不得设立分支机构，其资产来源必须合法，任何单位和个人不得侵占、私分或者挪用民办非企业单位的资产。该界定使得社会养老服务机构的发展受到极大限制。首先，社会养老服务机构作为非营利性机构，其房产无法对银行抵押贷款，导致贷款困难。其次，社会资本进入非营利性机构通常是一种投资抉择，但养老机构的投资回收期长且回报率低， 且投资者在出资后需放弃财产所有权，容易使投资者望而止步。最后，不能设立分支机构的规定具有极大局限性，遏制了社会养老服务机构规模化发展，不利于品牌化和连锁化产业形成。
　　（二）地区发展不均衡
　　河北省地区经济发展差距较大导致养老服务业发展严重不均，城市与农村的发展差距尤为突出。2014年年末，城市养老服务机构共336家，工作人员6222人；农村养老服务机构共623家，工作人员7782人。受地价、租金等成本因素制约，大多数养老机构将地址设在农村，导致农村养老机构较为密集，但城乡养老机构与工作人员的配比差异很大，城市配比约为1：18.5，而农村配比约为1：12.5。另外，资金不足也是农村养老机构发展的障碍，尤其农村社会养老服务机构因其公益性下降，为节约成本普遍采用减少基本设施和人员的方式，容易陷入恶性循环的发展道路。
　　（三）缺乏专业养老服务人员
　　由于社会养老服务机构受资金等问题制约，缺少标准化管理流程，欠缺处理意外事故和解决纠纷的能力，难以配备高素质专业人员，同时缺乏对现有工作人员的定期培训和行业间的交流。而且目前河北省社会养老服务机构的工作人员以下岗、失业和退休的社会闲置再就业人群为主，其服务水平和专业素质无法满足日益增长的养老需求。这部分工作人员受年龄、文化水平和经验等因素限制，其工作效率和能力普遍落后于专业服务人员，导致社会养老服务机构长期存在服务模式单一，服务水平提升缓慢的问题。
　　（四）基本设施配备不足
　　河北省内12个市区55家养老机构，包括公办和民办养老机构在内，其中生活设施齐全的占18.9%，专业医疗设备齐全的占7.7%。目前这种只能维持基本生存需求的服务模式根本无法满足老年人的精神和健康维护需求。基本设施配备不足，尤其是医疗设施的缺乏给老年人的健康维护带来极大隐患，同时容易造成供需错位，导致部分社会养老服务机构床位空置率高。
　　三、河北省社会养老服务机构发展困境的对策
　　（一）合理界定社会养老服务机构的性质及资产归属
　　首先，合理界定社会养老服务机构的性质。融资对社会养老机构的发展极其重要，但《条例》决定了社会养老服务机构属于社会资产，其盈利的不可分配性对社会养老服务机构的融资造成极大限制。解决融资问题可借鉴温州市经验，温州市在《关于鼓励社会力量兴办养老机构的若干意见》中指出要突破民办养老投资融资体制障碍，鼓励社会力量进入养老服务领域；《意见》出台后，温州泊岙老人公寓以土地产权为抵押获得银行贷款3000万元，突破融资困境。通过解除不得盈利的制度门槛，落实优惠政策，引导和鼓励社会力量参与养老事业，允许社会养老服务机构抵押房产和设立分支机构，解决社会养老服务机构融资困难问题。
　　其次，明确社会养老服务机构的资产归属。浙江省在资产划分方面具有参考性。2014年浙江省《关于加快发展养老服务业的实施意见》中规定，民办非营利性养老服务机构投入满5年后可进行转让、继承和赠与，其出资财产归出资人所有，其中经营状况较好的，可提取收支结余中一定比例奖励举办人。明确政府和投资方的结余分成，允许投资方从盈余中取得一定比例的回报，能够产生长期激励作用吸引社会资本建设养老机构，同时减轻政府与投资方的压力，促进资本合理配置，避免因所有权和结余分配不清导致的投资方权益难以保障的状况。 　　（二）严格准入机制，强化过程监管，引入退出机制
　　首先，严格社会养老服务机构准入机制。澳大利亚养老机构建设由政府统一规划，在法律上对养老机构及工作人员有严苛的准入机制，养老机构达到各项准入指标后才可通过审批，工作人员须拥有职业执照且提供无犯罪记录证明后才可在养老机构工作。一方面，政府统一规划建设能够减少养老服务机构地区发展不均和恶性竞争。另一方面，可实现对低水平社会养老服务机构进入市场的有效控制，提高养老市场整体质量，满足更高的养老服务需求，同时减少纠纷，实现社会养老服务机构的有序竞争。
　　其次，强化社会养老服务机构过程监管。目前我国约束社会养老服务机构的法律较少，忽视对社会养老服务机构的过程监管。2013年《养老机构管理办法》中对养老机构的财务管理、评估、举报和投诉等制度，仅以宏观政策建议为主，缺乏实施的具体性和可行性。温州市在《关于鼓励社会力量兴办养老机构的若干意见》中提出建立“备案制”，即对现实存在却无法达标的养老机构，根据实际情况适当降低准入门槛，使其获得养老资质。借鉴温州市发展经验，可依据社会养老服务机构经营状况及地区发展状况制定过程监管机制的具体内容，明确权责划分和监管政策，强化过程监管。
　　最后，引入社会养老服务机构退出机制。2013年《养老机构设立许可办法》中只对撤销和注销养老机构的两种情况进行界定，未详细界定退出机制，而社会养老服务机构在退出养老市场时往往面临如何妥善安置老人的问题。一方面，应建立切实可行的退出评估标准，根据社会养老服务机构盈亏状况、基本设施、服务水平等指标评估该机构是否符合退出标准。另一方面，可参考北京市推行养老机构综合责任保险的措施。《北京市民政局关于进一步做好养老机构综合责任保险有关事项的通知》中规定：市财政对养老机构综合责任险的标准保费给予80%的补贴，养老机构自付标准保费的20%。通过建立社会养老服务机构退出评估标准和推行养老机构综合责任保险，增强社会养老服务机构在退出市场时的善后能力，降低经营风险，确保社会养老服务机构有序退出。
　　（三） 健全医疗卫生机构与养老机构合作机制
　　2016年《河北省推进医疗卫生与养老服务相结合实施意见》中明确支持养老机构开展医疗服务，各级部门对养老机构内设医疗机构的申请要优先予以审核审批。但实际上当前卫生部对社会养老服务机构的医疗资质审批相当严格，其处理标准等同正规医院的基本标准，社会养老服务机构在取得医疗资质上存在困难。一方面，鼓励社会养老服务机构不断完善医疗服务的同时，可适当放宽对社会养老服务机构的医疗资质审批门槛，引导医疗机构为社会养老服务机构提供优先挂号和上门服务。另一方面，目前我国医疗保险主要针对住院间的医疗支出，护理费等均不在基本医保报销范围内，缺少对老年人健康维护的保障。因此建立长期护理保险制度极其必要，鼓励社会进行商业护理险种的开发，且依据保险标准给予有差别的补贴，实现降低保费的目的，维护老年人的长期健康。
　　（四）实行差别化的财政补贴政策
　　当前河北省社会养老服务机构良莠不齐，2015年河北省《关于对养老服务机构实行奖补的意见》中依据运营年限制定的奖励标准难以发挥激励作用。一方面应制定更合理的考核机制。根据社会养老服务机构经营状况实行差别化的政策优惠措施，注重对农村发展水平较低地区的社会养老服务机构进行政策倾斜，将优惠政策落实到位。另一方面继续加大补贴力度。从美英等国的养老机构非营利性收入情况来看，服务、销售收入和政府补贴在非营利性收入中占据重要地位，分别占49%和41%，私人捐赠仅占10%。因此，依据社会公众负担能力和社会养老服务机构盈亏状况，构建长期补贴机制，才能充分发挥政府补贴在社会养老服务机构中的激励作用，维持社会养老服务机构的良性运转。
　　（作者单位：河北工业大学人文与法律学院）
　　责任编辑：代建明
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