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国库集中支付制度实践与思考

作者:未知

  国库集中支付制度是构建公共财政体制的基础性工作,同时也是提高财政资金的安全性、有效性、从源头上治理腐败的一项有效措施,其实质是将所有财政性资金集中在国库单一账户体系,同时所有财政支出均通过这一账户体系进行拨付。国库集中支付制度改革数年,取得了一定成效,但也仍面临一些困难和问题:业务流程需进一步梳理;支付手段需进一步改进;公务卡使用率有待于提高等,及时研究总结改革经验,深入分析改革面临的问题,提出完善措施建议,才能更有效地做好国库集中支付工作。
  一、实行国库集中支付制度的成效
  (一)建立了国库单一账户体系,取消以往分户核算的核算方式。实施改革试点之后,由于建立了国库单一账户体系,实行了新的支付方式,改变了过去分散、多重设置银行账户、层层拨付、占压资金的状况。过去单位用款计划批准后,国库要一次性将资金拨入单位银行账户,一方面形成财政资金结余多户头分散存放,另一方面造成国库资金不足,调度困难。实行国库集中支付后,实现了单位用款计划与资金拨付相分离,使单位形成的结余体现为用款计划指标结余,实际资金结余在国库或国库集中支付专户。
  (二)增加了预算执行信息的透明度。预算单位零余额账户的每一笔支付交易记录,信息生成机制不一样,而且通过信息网络传输,预算执行信息的完整性、及时性大幅度提高,提高了预算执行透明度,为财政运行管理和宏观经济调控提供了及时可靠的信息基础。
  (三)提高了财政资金的运行效率和使用效益。所有未支付到最终收款人或用款单位的资金余额都由财政部门掌握在国库单一账户中,不仅大大提高了财政的资金调度能力,而且为降低财政筹资成本,提高资金使用效益创造了基础条件。
  (四)有效防止对财政资金的挤占、挪用和截留,从源头上预防和遏制腐败。实行国库集中支付后,所有财政资金不再预拨到预算单位账户,在预算执行前就对其进行审核,结余以指标形式体现,所以挤占、挪用和截留财政资金的可能性大大降低,特别是截留财政资金可得到有效控制。由于预算单位每笔支出均要通过财政的审核,随着部门预算改革的实施,预算更加细化,从而起到预防和遏制腐败的作用。
  二、国库集中支付改革存在的问题
  (一)部门预算的编制和管理还不够科学化、精细化。部门预算是国库集中支付的基础和前提。单位编制用款计划的前提条件是该单位的部门预算,因此部门预算是否科学规范将直接影响到国库集中支付的实行。目前常见的问题:一是预算编制还比较粗糙,部分资金难以细化到具体项目,不易执行;二是有的部门预算刚性不够,挤占、混用现象时有发生;三是部分预算编制缺乏预见性,资金迟迟不能到位,影响到预算执行正常运行。
  (二)会计集中核算向国库集中支付转轨存在困难。会计集中核算向集中支付转轨,是将会计核算权交回单位,预算单位拥有资金的所有权、使用权和核算权,单位的财务核算和财务管理合为一体,可以避免财务核算和资产管理的脱节现象。实行会计集中核算的预算单位人员编制少,没有财会专业学习经历的工作人员,也没有配备专职财务人员,只能由非专业人员兼职,财务力量比较薄弱。若推行财政国库集中支付改革,单位报账员缺乏自主核算能力,增加了国库集中支付改革推行的难度。
  (三)软件系统不完善、硬件设施有待加强。一是业务流程复杂,所需人力较多,国库集中支付的程序有待优化;二是软件系统相对独立。从指标维护、支付管理和会计核算等各环节都有不同的模块,而且各模块相互独立运行,没有统一界面,缺乏融合性,造成大量的重复工作;三是软件的操作功能还不够简化。根据目前的软件操作设置,如凭证打印存在较大的工作量,容易出现差错,也加大了支付成本。四是硬件设施有待加强,市两级、银行和预算单位之间的网络不通畅现象时有发生,支付系统与银行间的电子化业务管理工作尚未推进。
  三、做好国库集中支付制度工作的建议
  第一,国库集中支付系统的稳定和完善是改革推进的基础。要保证改革顺利推进,必须要有稳定的系统、通畅的网络,必须能够及时联系软件公司解决运行中的问题、调整和完善系统设置。需要成立信息中心具体负责网络和软件的维护。只有不断推进信息化平台建设,进一步加强与软件公司的业务合作,打造高效完善的财政综合信息平台,形成用制度管理信息、用信息管理资金、用信息提升服务的良性循环通道,才能进一步提高工作效率、提升工作水平、优化简化流程,做好对外服务。
  第二,部门预算的可执行性是改革的前提。国库集中支付是以预算为基础来进行规范和约束。部门预算编制应尽可能使每笔支出都能核定它的合理性、预见性、科学性,尽量减少调整次数,这样国库集中支付才有明确依据,不会无所适从。
  第三,积极推进国库集中支付电子化进程。电子化主要包括电子印章的使用和电子凭证、电子文档的传递。基于目前财政、银行和预算单位的各种网络平台,国库集中支付相关的大多数业务都可以通过网上办理,电子化可以减少各种纸质文件传递和凭证打印、盖章环节,使人力从机械化的工作中解脱出来,大大提高工作效率。当然,电子化必须以安全性作为前提,对软硬件有较高的要求,需要做好充分的前期准备。
  第四,认真梳理业务流程,提高资金支付效率。取消财政部门用款计划审批,行政事业单位代发工资采取直接支付,其余的预算单位资金支付文式逐步改为授权支付,对于大额资金的支付建立报备制度,将发票的审核、支付的方式等由单位把握,最大程度提高资金支付效率。
  第五,深化公务卡制度改革。扩大公务卡持有范围,提高公务卡利用率,将公务卡制度与现金提取和使用管理紧密结合,减少单位现金支出;规范单位公务卡使用,明确预算单位公务支出结算事项,严格规范执行公务卡消费结算目录,除按規定实行财政直接支出或者银行转账外,全部推行公务卡强制结算;凡是符合使用条件的均需使用公务卡结算,提高公务卡的支付比例。深化公务卡制度改革有利于提高财政财务管理透明度,可以满足财政动态监控需要,还便于从源头治理腐败和减少违法违规行为的发生。
  第六,建立健全国库集中支付监督体系,加强财政资金使用的监督管理。实现对预算执行的有效控制,应进一步从制度设计、机制运行、动态监控等方面着手建立健全监督管理体系,加大对财政资金使用的监控力度。开发应用集实时监控、智能预警、监控分析、综合查询等多功能于一体的国库动态监控系统,建立对预算单位资金支付的事前监督机制。通过动态监控系统实现实时监控,发现问题和疑点,及时核实和纠正,有效防止预算单位、代理银行违规向其他账户划转资金等行为,保证每一笔财政资金使用符合预算规定的用途。
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