全面停止有偿服务背景下军队房地产租赁纠纷问题研究

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　　摘要：2016年11月24日，中央军委印发的《关于军队和武警部队全面停止有偿服务活动的通知》指出，军队和武警部队全面停止有偿服务工作正式启动。军队房地产有偿服务是本次全面停止有偿服务工作的重点和难点，军队停止房地产有偿服务產生的矛盾集中在空余房地产出租合同纠纷方面。如何有效处理好此种纠纷，不仅影响全面停止有偿服务工作的推进，更关乎军地之间的关系。
　　关键词：有偿服务军队房地产租赁合同
　　2016年11月24日，中央军委发布《关于军队和武警部队全面停止有偿服务活动的通知》。《通知》指出，军队和武警部队全面停止有偿服务工作正式启动，对改革经费收支管理办法、研究建立相关岗位津贴制度、各类遗留问题处理办法等进行明确划分。中央军委计划用3年左右时间，分步骤停止军队和武警部队一切有偿服务活动，对于承担国家赋予的社会保障任务的纳入军民融合发展体系。自《通知》发布之日起，所有单位不得从事新项目或新合同以开展对外收费服务，所有已到期的外部收费服务合同均不得续签，可以协商方式终止军事合同协议的项目应立即停止执行。
　　一、全面停止有偿服务的重大意义
　　完全停止有偿服务是国防和军事改革的重要组成部分。《中华人民共和国国防法》第十七条规定了我国武装力量的任务，是巩固国防，抵抗侵略，保卫祖国，保卫人民的和平劳动，参加国家建设事业，全心全意为人民服务。《国防法》第二十二条规定了中国人民解放军是国家的常备军，主要的任务和职能是防卫作战。军队是捍卫国家安全和人民利益的军事组织和核心力量，而开展有偿服务则属于部队的“副业”，不利于部队战斗力的提升。随着军队经商活动逐渐停止，部队内部涉及经济的案件逐渐减少。但改革开放后，受市场经济观念的影响，与部队相关的经济纠纷案件也成为军事法院裁判审理的主要组成部分。回归到部队的基本职能，中央军委决定停止有偿服务，是为了保证部队战斗力，提高部队凝聚力，树立官兵正确的价值观的必由之路。这一重大决策体现了改革强军的战略思想，是实现战斗目标的必要措施，体现了依法治军的原则。
　　二、军队房地产确权的法律问题
　　在房屋租赁关系中，租赁的权利义务双方当事人应当遵守《合同法》的相关规定。在停止有偿服务情形下，会涉及到军队房地产租赁合同的解除等一系列问题。虽然部队房地产与民间的房地产相比具有特殊的性质，但原则上仍应当遵守《合同法》的相关规定。
　　（一）军队房地产的权属
　　根据《国防法》第三十七条规定：“国家为武装力量建设、国防科研生产和其他国防建设直接投入的资金、划拨使用的土地等资源，以及由此形成的用于国防目的的武器装备和设备设施、物资器材、技术成果等属于国防资产。国防资产归国家所有。”《物权法》第五十二条，第一款明确了《国防法》有关国防资产所有权的规定，即国防资产归国家所有。按《军队国有资产管理规定》（2004）和《军队房地产管理条例》（1990，2000）对“军队国有资产”和“军队房地产”的界定，军队房地产属军队国有资产的范畴，所有权归国家。《物权法》（2007）第四十五条规定，除法律另有规定外，国有财产的所有权由国务院代表国家行使。现行法律并未专门规定军队国有资产所有权的行使机关，不过从《国防法》（1997）关于改变国防资产的用途必须经国务院、中央军委或其授权的机构批准的规定看，军队国有资产的所有权应由中央军委或其授权的主体行使，实践中也是如此操作。就军队房地产而言，中央军委将其处分权授予了总后勤部，下级单位只负责军队房地产管理的业务工作和具体的使用和管护。就此可以得出结论，军队房地产的所有权归属于国家，其处分权归属于总后勤部，具体占有、使用和管理军队房地产的为军队团级以上单位。
　　（二）军队房地产范围的认定
　　根据2000年新修订的《中国人民解放军房地产管理条例》第二条：“本条例所称房地产，是指依法由军队使用管理的土地及其地上地下用于营房保障的建筑物、构筑物、附属设施设备，以及其他附着物。”由此可知，军队房地产主要为：通过在军用土地合法转让的基础上自行或委托他人开发和建造的部队房屋;军队以提供军队土地等形式与当地政府共建或者交换的房屋;以及在军事空地上出售的部分房产。
　　（三）军队房地产确权存在的实际问题
　　权属关系是处理房地产相关纠纷的基础。在我国，对物的所有权和使用权等相关权属的确认，应当适用《物权法》。《物权法》第九条规定了，不动产物权的权属应当经依法登记后发生法律效力;若未经依法登记，则不发生效力。根据《中国人民解放军房地产管理条例》规定，军队房地产必须到地方政府部门进行变更登记，并且该变更登记要以原有土地使用权和房屋所有权已经进行了登记为前置条件。
　　实际上，部队很多房地产存在着权属未经依法确认的情况。因部队驻地偏僻等客观因素，以及相关房地产管理人员不重视确权，致使部队的土地使用权转让尚未得到处理，导致了既没有土地使用权证也没有房产证的现象。针对此种情况，部队相关负责人应当通过多种手段和途径，积极与地方政府协调沟通，尽早办理国有土地使用权划拨手续。
　　此外，由于部队编制和隶属关系的调整，导致了营区土地和房地产已经易手，在缺乏有效管理的情况下，最终造成了部队资产的流失，并引发相关权属的纠纷。此种情况下，若双方都为平等的民事主体，那么依据民事法律关系，则适用善意取得的法律规则。为避免军产的流失，部队相关主管人员可以通过以国防资产专属国家所有的规定对抗对方关于善意取得军队房地产有关权利的主张，具体理由为：①根据《物权法》第一百零六条第一款的规定，在无权处分动产或不动产的情况下，受让人符合善意、价格合理、已依法登记或交付条件的，构成善意取得，但“法律另有规定”的除外;②《物权法》第四十一条关于任何单位和个人不能取得专属国家所有财产的所有权的规定，属于上述“法律另有规定”的范畴;③国防资产专属国家所有，而按《国防法》第三十七条第一款规定，军队房地产属于国防资产，因此军队房地产不适用善意取得。 　　三、军队空余房地产出租的法律问题
　　（一）军队空余房地产租赁的法律适用
　　有关军队空余房地产租赁的法律法规包括《中华人民共和国城市房地产管理法》《中国人民解放军房地产管理条例》《军队空余房地产租賃管理规定》《军队单位对外有偿服务管理规定》。其中，《军队空余地产租赁管理规定》不但明确规定军队对外租赁的范围，甚至对租赁物的使用也做出指导性规定。
　　（二）军队空余房地产出租的禁止性规定
　　军队房地产是国防资产，不同于普通国有资产的管理，在明确其可以出租的同时，相关法律法规还对军队房地产出租作了禁止性规定。《租赁管理规定》在第七条就规定了：“下列空余房地产不得对外出租：（一）军事行政区内的;（二）影响军事安全保密的;（三）属于违章建筑的;（四）权属有争议的;（五）不符合适用安全标准的。”对出租标的物作出了禁止性的规定。
　　相关的规定还有《中国人民解放军房地产管理条例》以及《军队空余房地产租赁管理规定》，这两个规定均对军队房地产承租人的主体资格是否适格作了禁止性规定。此外，《军队房地产经营管理规定》还对出租期限或使用期限作出了禁止性规定。
　　（三）军队空余房地产出租的审批以及许可
　　根据《军队房地产管理条例》第四十三条、第四十四条，《军用土地使用权转让管理暂行规定》第十二条，《租赁管理规定》第十一条规定了：“拟租赁房地产面积的大小、租期的长短等具体情况，分别由总后勤部、总后勤部基建营房部、军区级单位后勤（联勤）部、军区级单位房地产管理局（处）审批。”并且根据《租赁管理规定》第十七条要求军队空余房地产租赁应当实行许可证制度。对准备出租的空余房地产，相关机构必须申领《军队房地产租赁许可证》。此外，解放军房地产管理局为规范租赁合同，还统一印制了《军队房地产租赁合同》的格式范本。《军队房地产租赁合同》格式范本明确规定了“不得擅自更改有关条款”，对合同的内容和格式均作出了严格的限制，甚至连合同的附加条款也必须严格遵循《军队空余房地产租赁管理规定》的相关要求，报请房地产管理部门审核同意后方可产生法律效力。
　　四、军队解除房地产租赁的合同纠纷
　　（一）军队房地产租赁合同的协商解除及补偿
　　停止有偿服务后的突出问题是，租赁合同尚未到期，军队需要单方面提前解除合同引发的纠纷问题。笔者根据《黑龙江省法院发布涉军停止有偿服务活动审判典型案例》中对黑龙江全省法院受理停止有偿服务纠纷案例的统计来看，2016年2月至2017年6月，黑龙江省法院共受理54起军事停工案件，主要涉及租赁合同纠纷。其中，房屋租赁合同纠纷27起，土地租赁合同纠纷19起。可见在军队房地产租赁合同纠纷解决的途径来看，有相当一部分是通过调解和协商加以解决的。
　　《军队房地产租赁合同》第九条规定了，出租人因非军事需要提前解除合同的，应当提前三个月由书面的形式通知承租人。甲方按乙方实际使用时间记收租金，并补偿两个月租金给乙方作为搬迁费用，并加付银行合同存款利息退还房地产租赁保证金。”合同的签订是基于租赁双方的合意，因此军队一方若须提前终止合同，应按照签订的合同要求，提前三个月通知承租方，通知到达对方时生效，并给予合理的补偿。关于合同解除后的补偿问题，当事人双方有约定的从其约定，没有约定的，应根据“最高人民法院关于审理城市房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释”第十一条第四款的规定，双方在均无过失的情况下，租赁双方对剩余租赁期间的装修和装修剩余价值应当公平分摊。所以在实务中，可以依据此条，由部队和承租人公平的分摊承租人所付装修装饰的剩余价值。
　　（二）军队房地产租赁合同的诉讼解除及补偿
　　若通过诉讼判决的方式解决租赁纠纷，出租方可依《军队房地产租赁合同》第九条第四款的约定，“因不可抗力原因（军队政策法规重大调整）造成合同无法履行的，甲乙双方均不承担责任”或依据情势变更免除单方提前解除合同的责任。
　　在全面停止有偿服务背景下，部队从开始的允许开展部分有偿服务到现在的全面停止有偿服务，事实上形成了合同订立时所处客观情况发生的重大变化，致使合同签订的基础丧失，其完全符合情势变更原则的第一构成要件。从时间上来看，《通知》发布时，许多合同都处于有效成立后至终止履行前的状态，符合情势变更原则第二构成要件。主观方面，中央军委下发《通知》是出租单位订立合同时无法预见到的，其主观上不存在故意或重大过失违反合同的情形，符合了情势变更原则第三个构成要件。最后，还应当本着公平的原则，从承租方的利益来考虑，军队已经无法继续提供房屋供其承租，承租人若继续按照之前的合同交付房屋租金的话将会承担更大的不必要损失，造成了继续履行合同的显失公平，这也符合了情势变更原则的第四个构成要件。
　　军队与一般民事主体不同，在解除合同的同时，还应当对承租人造成的经济进行适当的补偿，这不但符合民法中的公平原则，更维护了军民、军地的和谐，有利于部队的持续发展和不断巩固群众基础。同时，对保留的“特权”也要建立健全规范体系，从宏观调控到微观细节，在各个层面上对国防合同管理活动进行规范，引导国防合同各方面主体依法进行交易，保障国防合同履行。
　　
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　　（于鸿贤，中国人民警察大学研究生部五队）
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