改革开放以来,中国内部控制的建立、完善与发展

作者:未知

  [摘要]改革开放以来,随着市场风险和政府风险的不断加大,由政府主导并推动实施的行政事业单位内不控制活动成为一种新常态,加强行政事业单位的内部控制尤为重要。基于此,本文以行政事業单位为研究对象,对改革开放以来,我国行政事业单位内部控制的建立、发展与完善进行了回顾与梳理。
  [关键词]行政事业单位 内部控制 建立 完善 发展
  行政事业单位是行政单位与事业单位二者的统称。行政事业单位作为公共部门、国民经济的重要组成部分,掌握着大量的公共资源,其公权力一旦失控就会严重影响公信力,其安全平稳运行也关系着广大民生福祉。经济与社会的不断发展要求进一步加强行政事业单位的内部控制。
  下文将以时间线为轴,对我国改革开放以来行政事业单位内部控制的建立、发展与完善做出梳理,以2012年《行政事业单位内部控制规范(试行)》这一文件的出台为界,分为探索与建立期、发展期,以《财政部关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》(财会[2016]11号)文件为界,分为发展期与完善期。
  一、探索与建立
  我国行政事业单位内部控制建设起步较晚,在2011年以前,对行政事业单位内部控制的应以主要集中在理论界,直到2011年,财政部会计司发布的《行政事业单位内部控制规范》(征求意见稿)(以下简称“征求意见稿”)中才对行政事业单位内部控制进行了比较权威的描述。内部控制,“是指单位为实现控制目标,通过制定一系列制度、实施相关措施和程序,对经济活动的风险进行防范和管控的动态过程。”在征求意见稿中,内部控制与不相容岗位分离控制、内部授权审批控制、业务流程控制、资产保护控制、会计系统控制、信息技术控制一起,共同组成了行政事业单位内部控制控制措施。
  (一)现状及问题
  1.政府层面——内控制度不全,内控监督乏力
  在当时,我国还缺乏一套针对行政事业单位行之有效的内部控制规范体系,由于缺乏制度的指引,行政事业单位能够结合自身业务特点和实际情况制定一套系统完整、科学规范和制度有效的内部控制制度更是寥寥无几,以至于难以形成以制度管事、以制度管人的内部控制制度体系。即使一些单位建立了相对完善的内部控制制度,但也存在监督乏力的问题。
  2.行政事业单位层面——内控环境薄弱,内控意识不强
  内部控制环境是指构成一个组织的内部控制氛围,反映了组织内部人员特别是管理层对内部控制的态度,是内部控制实施的重要基础。而良好的内控意识是确保内部控制得以健全和实施的基本保证。与企业相比,行政事业单位内控意识相对较为淡薄,尤其是单位负责人的内控意识淡薄,对内部控制的重视不够、缺乏基本的控制要求和措施、人员的风险防范意识薄弱,使相关规定的要求长期不能落到实处。
  (二)改革的内容
  针对我国行政事业单位内部控制在法规上仍存在空白的情况,2010年年末,财政部部长谢旭人在全国财政工作会议财政工作报告中第一次提出“加强行政事业单位的内部控制建设”,于2011年拟定《行政事业单位内部控制规范(征求意见稿)》,广泛征求关于行政事业单位内部控制的意见与建议。
  2012年11月29日,财政部以财会[2012]21号印发《行政事业单位内部控制规范(试行)》(以下简称《规范》)。该《规范》分总则、风险评估和控制方法、单位层面内部控制、业务层面内部控制、评价与监督、附则6章65条,自2014年1月1日起施行。
  (三)意义
  《规范》首次将行政事业单位内部控制的规范化实施以文件的形式下发,由于事业单位的社会职能和运营特点同企业相比有很大的不同,因此,此次发行的《事业单位内控规范》中的构成内容与企业的也有很大不同,不仅规范外部环境基础,也从业务层面详尽的对其内部控制的建立进行说明。
  它开创了我国行政事业单位内部控制建设的新局面,是财政部颁布的关于我国行政事业单位建立健全内部控制制度的纲领性文件,行政事业单位内部控制建设在政府层面受到了前所未有的关注,结束了长期以来我国行政事业单位内部控制建设无章可循、无法可依的被动局面。
  二、发展期
  自2013年来,随着社会经济的迅猛发展,我国事业单位所处形式及环境发生了前所未有的变化。
  (一)现状及问题
  2013年对行政事业单位是一个转变之年,转变体现在内外两个方面,其一是行政事业单位改革力度持续加大,二是随着新一任领导人的上台,反腐倡廉之风蔓延。
  在行政事业单位改革这一方面,2013年3月,中国共产党第十八届中央委员会第二次全体会议审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》,该方案强调了未来行政体制改革的方向。随着行政事业单位体制改革、民主法治和社会主义市场经济的发展,社会公众愈发关注行政事业单位信息公开的披露程度和内容。
  在反腐倡廉这一方面,习近平总书记在十八届中央纪委二次全会中指出:“健全权力运行制约和监督体系,加强反腐败国家立法,加强反腐倡廉党内法规制度建设,深化腐败问题多发领域和环节的改革,确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。要加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子里,形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”
  李克强总理在国务院廉洁工作会议中指出:“加强制度建设,用制度管权、管钱、管人,给权力涂上防腐剂、戴上‘紧箍咒’,真正形成不能贪、不敢贪的反腐机制。”为此,党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的决定》进一步明确提出“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权,定期轮岗,强化内部流程控制,防止权力滥用”,这为行政事业单位加强内部控制建设指明了方向。   内部控制建设的核心思路是:管理制度化、制度流程化、流程岗位化、岗位职责化、职责表单化、表单信息化。
  这就从内外部两个方面对行政事業单位加强内部控制,更好地服务于社会与人民提出了要求。内部控制是我国行政事业单位保障权力规范有序、科学高效运行的手段,也是行政事业单位目标得以实现的长效机制。
  (二)改革内容
  2013年7月19日,财政部专门组织召开了“行政事业单位内部控制规范实施动员视频会”,全面部署《行政事业单位内部控制规范(试行)》(以下简称《单位内控规范》)的具体实施工作。
  2015年财政部印发了关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》(财会[2015]24号),从指导思想、基本原则、总体目标、主要任务和保障措施等多方面对下一步做好行政事业单位内部控制建设提出明确要求。
  (三)意义
  1.打击贪污腐败颇有成效
  随着内控工作定位由“合规管控”拓展到“权力制约”,为了响应宏观治理改革号召,理论界和实务界对行政事业单位内部控制的关注也越来越倾向于对经济活动的控制。一方面,通过对资会支出、资产使用、财务信息等经济活动风险加控制,有利于提高行政事业单位人员违纪犯规的警惕意识,确实起到不敢腐的惩戒作用,有效打击和减少贪污腐败等行为。
  2.有助于促成行政事业单位的转型
  内部控制制度的建立健全在一定程度上保证了行政事业单位内部的稳定,维持了正常工作秩序。完善内控建设,可提高工作效率,达到预期目标。
  在一系列的文件出台后,加强完善行政事业单位内部控制制度,可以实现各项业务的规范运作,从而保障行政事业单位干部职工更加勤于工作,真正做到心系百姓,为百姓谋实事,有助于促成行政事业单位的转型,更好地向服务型职能转变。
  3.行政事业单位内部控制由浅及深发展
  我国的行政事业单位内部控制体系建设工作,自财政部2012年底印发《行政事业单位内部控制规范(试行)》(财会[2012]21号以来,并伴随着新领导人上台带来的新气象与大刀阔斧地改革,我国的行政事业单位内部控制体系建设工作也将迎来了“由浅及深”的发展新阶段,为下面的完善期打好了基础,做好了铺垫。
  三、完善期
  (一)现状与问题
  在反腐倡廉的建设之后,很多大老虎下了台,行政事业单位的改革也在稳步推行,内部控制制度的建设也在由浅入深发展。完善各项经济业务的内部管理制度并梳理业务流程,作为过去几年大部分行政事业单位开展内控建设工作所采取的主要方式开始逐渐不适应发展的需要。此时,内控建设重点应当由“业务梳理”拓展到“系统构建”。
  (二)改革内容
  2016年1月5日财政部印发了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》,2016年7月1日财政部又印发了《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》,要求行政事业单位必须于2016年底前完成内部控制建设和实施工作,到2020年基本建成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学的内部控制体系。
  2017年1月25日,财政部印发《行政事业单位内部控制报告管理制度(试行)》的通知。其报告内容相比2016年度发生了较大变化。这种变化是与我国2017年度行政事业单位内控工作新局面、内控形势新发展相适应的,同时也是对《2016年度行政事业单位内部控制报告》内容的一次“常规化”修正。内部控制报告的目的不是为了“报告”而报告,而是通过内部控制报告的方式指导和推动行政事业单位持续、深入地开展内部控制工作。
  (三)意义
  1.内控建设领域从“经济业务”拓展到“全部业务”
  《指导意见》在“总体目标”中强调“逐步将控制对象从经济活动层面拓展到全部业务活动和内部权力运行,到2020年,基本建成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的,权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学的内部控制体系”这既界定了行政事业单位内控建设工作的领域范围,同时也是新时期内控工作新定位的具体体现。为了使行政事业单位内控在“规范内部权力运行”层面充分发挥作用,并有效支撑经济业务领域内控效果得以充分展现,必然要求内控建设领域从“经济业务”逐步拓展到“全部业务”。
  2.推动了内控报告的分析应用,对其真实性提出了要求
  既然不是为了“报告”而报告,内部控制报告就应当发挥“工具”和“手段”的作用,如何基于内部控制报告的分析应用则必然成为每年落实《报告制度》的价值所在。另外,内部控制报告的目的是为了分析应用,则数据真实性将是内部控制报告编报工作的核心要求。
  总之,我国目前行政事业单位内部控制制度在随着社会的不断发展,做出适应性的调整,从当前行政事业单位内部控制的现实情况来看,它不可能一蹴而就,需要循序渐进。
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