反思PPP项目清库:我国PPP模式发展问题与对策研究

作者:未知

  摘 要:公私合作(Public-Private-Partnership,PPP)是政府与社会资本合作的一种重要模式。从2014年至今,我国的PPP模式不断完善,并已建成一批优质项目。但是,我国PPP模式也暴露出论证体系不完备、重规模轻质量、民营资本参与积极性不高等问题。这些问题致使我国PPP项目在2018年4月发生大规模清库整顿事件。PPP项目清库事件给我国PPP市场带来了巨大损失,并为我国PPP模式敲响了警钟。为避免类似的清库事件再次爆发,政府应完善PPP项目论证体系,建立第三方机构审计制度,建立PPP项目动态评价机制,完善合规项目奖励制度,并探索为参与PPP项目的民营资本提供优惠的有效机制等,从而进一步完善我国PPP市场运营规范,充分调动民营资本参与PPP项目的积极性。
  关键词:PPP模式;发展现状;现存问题;发展建议
  中图分类号:F283        文献标志码:A      文章编号:1673-291X(2019)12-0087-04
  2014年至今,我国公私合作模式(Public-Private-Partnership,PPP)的制度逐渐规范;示范项目逐批推行,现已初具规模;利用PPP模式建设的公共基础设施惠及民生。但是,我国PPP模式也存在严重的问题,并最终导致2018年的大规模清库整改事件。当前,我国PPP模式存在的主要问题包括项目论证和项目准入制度体系不完备、项目建设期监管不到位,以及民营资本参与热情不高等。要解决这些问题,避免类似的大规模清库事件继续发生,政府应完善PPP项目论证和项目准入制度体系,建立项目建设过程中的动态考核制度,并给予参与PPP项目的民营资本以必要的信贷支持。
  一、我国PPP模式的发展现状
  自2014年我国全面推行PPP模式以来,共有14 220个项目通过审批,累计投资额达17.8万亿元。这说明,我国PPP模式的发展已初见成效。但是,在这14 220个获批的PPP项目中,实际落地的项目只有2 388个。此外,我国PPP模式还存在民营资本参与热情不高、进入困难的问题。
  (一)PPP项目评价体系初步规范
  目前,我国已经建立起较为规范的PPP项目评价体系。2015年,我国财政部在借鉴国外PPP模式发展经验的基础上,制定了较为规范的PPP项目审批制度,将政府的财政承受能力和PPP项目的物有所值状况作为PPP项目审批的重要参考指标。
  首先,PPP项目必须通过政府的财政承受能力论证,才能获批。该论证使用专业化的公式预估每年政府需要投入PPP项目的财政资金,并规定每年政府投资于PPP项目的财政资金不得超过公共预算支出的10%。
  其次,PPP项目必须通过政府的物有所值评价,才能获批。物有所值(Value For Money,VFM)评价体系采用专家打分的方式评价PPP项目在其整个生命周期中,是否能够有效减少政府的财政支出。VFM评价的关键在于比较政府利用PPP模式建设项目的成本的现值和直接利用财政支出建设项目的成本的现值,若前者小于后者,则认为该项目物有所值。
  (二)PPP项目数量增幅明显
  自2014年以来,我国PPP项目数量增幅明显。2014年至今,共有14 220个项目通过审批,累计投资额达17.8万亿元。下页图显示了2016年1月至2017年9月我国PPP示范项目数量的变化情况。可以看出,我国PPP项目入库数量明显随时间推移而明显增加。
  为规范我国PPP模式发展,我国先后确立了四批PPP示范项目。根据财政部金融司数据,我国第一至第四批PPP示范项目数量分别为30个、206个、516个和396个。前三批PPP示范项目的数量持续增加,从30增加到516。同时,PPP项目投资规模也不断增加,2016年推出的516个第三批PPP示范项目的总投资规模超过11 708亿元。2018年以来,我国政府收紧了对PPP项目的审批力度,我国PPP示范项目数量也开始减少,第四批PPP示范项目明显少于第三批,仅有396个。
  (三)民营资本参与PPP项目的热情不高
  目前,民营资本参与PPP项目投资的热情不高。根据财政部有关公报,在投资我国PPP项目的社会资本方中,国企或国有控股企业的占比较大,约为55%,而民营资本占比相对较小。我国PPP项目的民营资本参与度从2016年12月开始下降,相应地,国有资本参与度逐渐上升。2016年12月,在投资我国PPP项目的社会资本方中,国有企业和国有控股企业的占比为55%,相应地,2017年7月起,民营企业PPP项目参与度有所下降。不论是成交规模还是成交项目数,民营企业的份额均有较大幅度下降。事实上,这对我国PPP市场是一个不利信号。由于民营企业因其市场空间受限而产生的效率更高的盈利模式和管理方式,正是其优于国有企业所在,也是PPP模式的初衷。民营企业参与度逆势而降,对我国PPP模式的发展是不利的。
  二、我國PPP项目现存的问题分析
  我国PPP模式的推行也逐渐显露出相应的问题和政策缺陷。由于PPP项目入库门槛低以及难以普适性地规范各领域项目,导致了PPP项目大规模泛化滥用,并进行数次大规模整顿。此外,社会资本方以国企为主,民营企业参与积极性不高,成为制约我国PPP健康发展的重要问题。针对以上问题,笔者认为主要有以下几方面原因。
  (一)评价体系尚不完善
  在PPP项目落地实施前,应经过物有所值评价体系、政府财政承受能力论证。然而,后续的项目建设并非顺利进行。以财政承受能力论证为例,在本批调出示范项目名单中,甘肃省兰州新区地下综合管廊一期工程25条管廊PPP项目因地方财政支出大而被暂缓实施并调出示范项目库。这使笔者对财政承受能力论证的效果提出质疑。简言之,PPP项目前期的考察并不能有效发挥价值,导致不能及时预警风险,从而引发项目暂停甚至退出的损失。由于我国PPP项目评价“两论证”尚在探索阶段,笔者认为,当前的论证体系必然难以充分兼顾诸多领域的项目具体情况,也存在一定的改进空间。本文将对我国特有的财政承受能力论证进行分析,并对物有所值评价论证阐述国际经验较我国的优势,通过对比发现完善空间。   财政承受能力方面:首先,论证先于采招,导致脱离实际情况。论证在PPP项目实施前由财政部门牵头施行,此时并没有真正的社会资本方,诸多细节尚未进行谈判,论证势必不能落定。涉及专业领域时,政府方很难做出专业的测算以及站在社会资本方的角度审视投资回报而风险承担的测算目前采用的比例法、情景分析法以及概率法更是具有很强的主观性和可操作性。这样一来,财政承受能力论证将与实际情况相去甚远。其次,遴选者自家论证,难以取信于民。PPP项目以政府发起为主,但“两论证”由政府部门会同行业主管部门进行评价,再由财政部门对“两论证”进行验证。发起人—评价人—验证人的“三位一体”模式,难免有内部通融的可能,更多地体现出财政部门自己的发起意愿,而其只需投入较少的资金,将风险转移给社会资本方。这样的论证过程难以让人信服其合理性。另外,建设期大多延后,导致“摩擦性”收支不平。建设期政府的财政支出以股权投资、配套投入、风险承担为主;运营期的政府财政支出以运营补贴和风险承担为主。而现实因素导致大多项目并不能按时建设完成投入运营,如此,项目回报将不能按时收回,造成“摩擦性”收支不平衡。
  物有所值评价论证方面:首先,评价过程缺乏立体性。英国在项目的投资评价阶段,项目评价阶段,采购评价阶段3个阶段对VFM进行评价。德国在项目初始阶段、项目前期阶段、项目招标阶段到项目执行阶段4个阶段对VFM进行评价,而我国定性评价仅为项目识别阶段的单次评价,对于项目招标、采购的细节难以预测,降低了VFM评价的准确性;其次,定性评价指标不完备。加拿大共设置了18项指标,OECD设定了6项主要指标、6项附加指标和3项补充指标,考虑了项目落实阶段的细节。相比之下,我国VFM定性评价共设置6个指标和补充评价指标,且内容更趋于平面化、简单化,没有对项目全生命周期以及多重问题进行考虑;此外,所有国家的专家评分都会带有一定的主观性,诸多指标杂糅在一起,工程领域的专家可能并不熟悉关于财务风险的评价,打分也就失去了意义,甚至,去掉极值的方式可能去除了该领域最权威的专家的打分;最后,定量评价仍有主观性。国际上,各国的PPP定量评价思路大致相同,即比较传统政府采购方式的公共部门参照标准(PSC)值与PPP模式值进行比较。各国VFM定量评价仍有过强的主观评判。以常见的超出概算风险为例,我们很难得知一个1亿元前期概算的项目超出1 000万元的可能性或超期1个月的可能性。因此,定量评价难以准确客观测算。但对比香港,我国内地的PSC计算方法较为简单,如政府建造的税费减免、获取资源便利性、特殊的监管待遇等因素的影响并未考虑在内,这其实减少了间接的运营成本。
  (二)违规操作频出,项目大量清库
  随着2016年后PPP入库项目大幅增加,项目变形等问题逐渐出现,导致政府性风险的增加。2016年底,财政部在实地调研后发现PPP项目存在如下問题:政府溢价回购、承诺固定收益或者购买服务等方式与社会资本合作,披着“PPP”的外衣却变形严重;降低运营绩效考核要求致使项目公司在建设阶段就回笼资金,项目难以运行;通过明股实债、政府劣后的方式设立基金;“两论证”流于形式把关不严等。
  大量不合格项目也导致了数次大规模清库,造成巨大损失。2017年财政部发布的财金[2017]92号中,对未按规定开展“两个论证”、不宜继续采用PPP模式实施、不符合规范运作要求、构成违法违规举债担保、未按规定进行信息公开的项目予以清库,并严格新入库标准。据第三方机构统计,截至2018年4月1日,管理库清库项目合计609个,涉及投资额6 114.39亿元;储备清单清库项目总数1 798个,涉及总投资1.78万亿元。此外,财政部于2018年发文,对总计6 700亿元规模的173个示范项目进行了退库、整改的处置,占前三批示范项目投资额的34%。
  (三)民营企业消极参与
  在PPP繁荣的盛况之下,民营企业参与的热情却与之背道而驰。PPP模式的初衷本是政府方将公共基础设施的建设交由效率更高、成本更低的社会资本方来建设,民营企业的消极参与显然有违这一初衷。加之,国企本身因其效率低下、腐败而遭受诟病。此外,国企本身属于国有企业,当地政府和国企的合作难免有“左右手合作”之嫌,并不能真正发挥PPP模式的效用。民营企业消极参与,除了自身条件所限(如不具备承担大型高新技术生产的能力、融资较为困难、自身容易受到政治因素波及等),背后更深的原因值得深究。由于民营企业较国有企业更近似一个完全自由竞争的市场,笔者认为,提高民企的参与积极性,才能够根本性解决PPP模式存在的问题。
  三、我国PPP模式的发展建议
  (一)完善论证标准,遴选优质PPP项目
  为避免PPP项目大规模“扩张”导致的项目变形,明股实债等问题导致的浪费公共资源,清出项目库、示范项目库或暂停整顿问题,需要严格把控项目库的准入制度,如“两论证”的完善。具体对策建议如下:
  首先,着重在采招完成后进行财政承受能力论证。在识别阶段进行粗测,设立政府可接受的财政支出区间,然后进行招标工作,使之成为一个“集合竞价”模式。其次,VFM的评价应该在PPP项目全生命周期动态进行。在项目识别、招标、建设初期阶段多次进行VFM评价,以保证该评价能够更准确的反映实际情况。再次,专业机构进行识别测算财政支出。PPP的优势在于“术业有专攻”,因此对于财政支出应该交由大型会计师事务所、咨询机构等第三方。提供更客观的测算同时避免“自家打分”,让PPP模式更加客观公允,使社会资本免于意外风险的担忧。最后,完善定性评价指标、定量评价标准、设立专项资金以应对工程延期等不可测风险等误差带来的资金周转困难同样重要。
  (二)实时把控项目动态,以奖代补发挥效用
  首先,政府方和社会资本方建立动态交流机制,以解决项目长期缺乏指导监管而导致的进程缓慢和项目模式变形的问题。社会资本方有义务定期向政府方披露项目涉及的真实信息,政府方组织专家库评价该PPP项目的绩效。基于众多学者的研究,本文将设计成本水平、融资成本水平、建设成本水平、运营成本水平;设计时间水平,融资时间水平;项目资产回报率(ROA)作为社会资本方需要定向披露的信息,在PPP项目设计、施工、运营阶段定期披露,政府组织第三方对项目进行审计,以保证数据真实性。政府和社会资本方建立的动态交流机制使政府可以在不同阶段掌握项目动向,提供监管和指导,对于不符合PPP发展模式的,及时清库或整改。   此外,根据财政部关于以奖代补的规定,对示范项目中的新建项目,在项目确定社会资本合作方后,财政部根据项目投资规模给予一定现金奖励。为抵制当地政府变相获利,笔者认为,该笔资金应当奖励那些良好运行的PPP项目,如未造成政府性债务、政府有效监管指导、有效提高效率节约成本并良好运行的项目。奖励在补充项目公司的同时应奖励相关监督指導专家及政府部门,且该项资金应在项目建设期满再行发放。
  (三)拓宽民营企业进入渠道
  宋建民在关于民营企业参与PPP项目的制约因素的研究中提出,制约民企参与PPP项目的主要因素不在企业内部,而在政府方、外部环境等外部条件。因此,政府应该采取一定措施排除制约因素。对此,笔者有以下几点建议。
  首先,建立动态合同机制。众所周知,PPP涉及的项目大多有二十年以上的建设运营周期,其风险难以精确量化。目前的PPP合同在项目识别阶段就将未来几十年的风险进行分配,对于风险承担能力较差的民企来说是一种冒险的行为。当风险发生时,相较于国企的政府兜底,民企的命运可能就会走向衰落甚至灭亡。因此,应建立动态的合同机制,企业有权在项目进行中就风险分配、政府补贴形式及金额、调价机制等与政府方进行谈判以避免因物价、政策等变动带来的额外风险。当然,政府方同样有权与社会资本方谈判,但应建立在双方平等的基础上,而不是政府使用其特权,将风险损失转嫁给社会资本方。
  其次,政府发放低息贷款给予民企融资优惠。国有企业因其天然的经济实力和信誉度,可以获得高效融资,这也造成了民营企业在融资贷款时天然的弱势。为增加民企进入PPP项目积极性,应适当弥补民营企业的弱势地位。政府可以通过向民营企业发放政策性低息贷款,给予民营企业融资优惠,鼓励民营企业积极参与到项目中来。
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