中国政府绩效管理演变逻辑

作者:未知

   [提要] 政府绩效管理是促进国家治理体系建设和治理能力现代化的内在要求。立足于我国政府绩效管理的演变历程,纵观在改革开放40年中的发展,以目标责任制、服务承诺制、绩效评估和综合管理将其大致划分为四个阶段,总结梳理其阶段特征和相应制度实施情况,探索政府绩效管理在我国发展变化的逻辑动因,获得启示,并提出针对性建议,以推进新时代服务型、责任型和效能型政府建设的探索和创新。
   关键词:政府绩效;政府职能改革;政府绩效管理
   中图分类号:D63 文献标识码:A
   收录日期:2019年4月8日
   政府绩效作为政府工作的成果展示,从经济、政治、社会等方面全面地体现政府对其使命及战略的落实情况,对国家治理能力的评估起着重要的参考作用。目前,政府绩效管理在中央和地方各级政府的实践取得突出成果。截至2018年,政府绩效管理已覆盖全中央,范围进一步扩大,建立起常态机制;在地方政府层面,很多省份因地制宜,探索出许多典型的绩效管理新模式。然而,其在实施的过程中也存在许多问题,过于强调效率导致在实施过程中出现了“结果优于过程”的情况,各级政府在管理过程中过分强调GDP、财政收入等显性绩效从而对社会公平、环境保护、人民幸福等隐性绩效有所忽视,致使政府忽视了不平衡、不充分的发展问题,无法满足人民日益增长的美好生活需要。
   十九大报告中,党中央提出全面实施绩效管理的相关要求。中共中央颁布《国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》进一步强化绩效管理的应用等,都将绩效管理提升到一个空前高度,为下一阶段政府绩效管理的发展提供基本思路,促进政府改革和国家治理能力的现代化。
   一、改革开放以来中国政府绩效管理演进路径及特征
   改革开放前,中国从中央到地方都实行集中计划管理模式,对于政府绩效管理的研究及实践均处于萌芽阶段,以干部考核制度和作风建设制度为主要的绩效管理方式。改革开放后,国外的绩效管理思想才真正引入我国政府管理的研究领域,中国政府将理论与实践相结合,以政府效能建设和公共部门绩效管理为突破口,创新绩效管理理念与机制,形成了具有中国特色的绩效管理体系。其大致可以分为以下四个阶段:
   (一)以目标责任制为代表的初步发展阶段(1980~1990年)。随着中共十一届三中全会的召开,国家正式迈入了改革开放的历史进程,新的经济形势对政府的效率和治理水平提出了更高的要求。邓小平于《党和国家领导制度的改革》、中共中央政治局关于讨论中央机构精简问题的会议上等系列讲话,使得以提升政府绩效为目的,“精简机构,权力下放”的政府机构改革的号角正式吹响。
   在该阶段政府绩效管理在中国刚刚起步,为顺利实现绩效提高的目标,中国政府和学术领域吸收借鉴国外相关成果,主要以“目标管理”思想为主要指导思想,以提高行政效率为导向,形成了以目标责任制为代表的政府绩效管理实践。其初期主要表现为粗放型的部门考评,它将部门考评的目的与完成的任务相结合,以任务为导向,本身缺乏固定的评估模式与指标,具有很大的随意性,而且受我国原有的评价体系的影响,常常与干部考评相结合,缺乏清晰的界定。
   劳动人事部于1982年下发了《关于建立国家行政機关工作人员岗位责任制的通知》,并与中共中央组织部于1984年联合下发《关于逐步推行机关工作岗位责任制的通知》。至此,岗位责任制在中国建立起来,并逐步在政府机关间推行,发展成为目标责任制。此外,1988年中国城市目标管理研究会成立,在各地方政府推行目标管理,推行城市目标管理。
   此后,除了关注具体领域目标的完成情况的目标责任制,更侧重于党的基本路线的效能监察也逐步发展起来,它以外部主体对政府内部管理效能进行监督检查。1989年,第二次全国监察工作会议就指出行政监察机关的职能包含效能监察。
   综上所述,我国改革开放的初期同样也是政府绩效管理体系建设的初步发展阶段,以目标责任制和效能监察为主要模式。目标责任制的应用,推动了政府部门对于自身管理方式的改变,推动了观念的更新和职能的转变,并很好地将个人与组织绩效结合在一起,通过组织目标的引导,促进了行政效率的提高。但由于这种以提高效率为导向的绩效管理模式主要作用于组织内部,随着经济和社会的发展,其关注重点为经济发展,在推动政府工作促进国民经济发展的同时,忽视了政府的公共责任及其行为可能带来的社会影响,缺乏社会公众的参与和监督。此外,由于处于初步发展阶段,它缺乏严格的法律约束和科学指导,也缺乏实践经验,存在许多不足。
   (二)以效能建设和服务承诺制为代表的探索发展阶段(1990~2000年)。随着中国社会主义市场经济体制的初步建立,市场经济不断发展,改革开放逐步深入,社会也进入了转型时期,学术界对于新公共管理理论下的政府绩效管理研究步入了新阶段,出现了较为初级的绩效评估和绩效评价的概念。因此,我国的行政管理体制改革逐步深入,绩效评估成为管理的特定环节。以提高效率为基础的效能监察逐步发展到效能建设,同时各级政府也更加重视服务质量的提高,将其作为衡量政府绩效的重要指标,形成了社会服务承诺制等绩效管理模式。该阶段也主要以地方政府为政府绩效管理建设的主体,中央政府未进行具体的要求和管理,形成了一些代表性的绩效管理模式。其中,效能建设以福建省为代表,其关注的内容与效能监察相比较更为广泛,主要包括业务、作风、制度、思想以及廉政建设等方面。1999年,效能建设模式以漳州市为起点并逐渐铺展到福建全省。从基本制度建设与受理投诉,到优化行政流程和审批制度,再到建立比较完整的与效能相挂钩的绩效评价体系。福建省的效能建设作为我国政府绩效管理的良好实践,很好地构建了效率型政府,为各地方提供了经验借鉴。
   效能建设是以提高工作效率、管理效益和社会效果为主要目的典型的“能力建设导向”的政府绩效管理模式,它在强化对政府的约束及政府的服务职能的同时,使得公民能够通过其对政府进行有效的监督,进而消除个人权力过大以及制度僵化的影响,从而提高决策质量和行政效率,创造良好的行政环境。    更强调政府服务质量的社会服务承诺制则是引用市场经济制度下企业通过调查接受服务的公众对服务的满意程度来测评其在一定时期内业绩的绩效管理方式。其中,1994年烟台市开始推行的“社会服务承诺制”是其实践的典型代表。它把政府提供的公共服务以合同的方式,通过新闻媒体向社会做出保证,公开信息,接受监督。1995年,国务院联合建设部等部委借鉴烟台的经验,在36个大中城市推广实施公用事业社会服务承诺制,标志者社会服务承诺制在全国的全面推行。
   效能建设和社会服务承诺制的建立对于促进政府树立为民服务的理念,改进政府的服务质量,建设服务型政府和增强政府的公信力有着很大的推动作用。同时,它们在实施的过程中也暴露出了规范化、制度化程度不高,实施标准及过程的公开度和公民参与度不够,申诉机制和责任体系不够健全等问题,有待于进一步的完善。
   (三)以绩效评估为特征的纵深发展阶段(2000~2010年)。2001年,中国加入WTO组织,中国的经济也就此进入了快速增长的阶段,人民生活水平大幅度提高,人民素質提高,公民参与政治生活的热情也更加高涨,各类社会组织蓬勃发展,这些都对政府提出了更高的要求。许多学者吸纳借鉴了西方国家政府绩效管理的经验,并结合中国本身的实际进行政府绩效管理体系建构的探索,理论研究更加系统化,该阶段的实践主要针对采用系统的绩效评估指标体系的政府绩效管理模式。
   早在20世纪90年代,各地方便开始了以绩效评估为特征的政府绩效管理模式的实践,采取“公众评议政府”的方式,以问卷调查或电话热线为主要手段,较为单一和粗放。进入新世纪,我国政府的施政理念也在发生着变化,政府绩效管理开始受到中央的关注。2004年,国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》指出:“要积极探索行政执法绩效评估和奖惩办法”,这是中央政府官方文件中第一次使用“绩效评估”概念。此后,国务院的重要文件及政府工作报告也多次提到了要建立科学的绩效管理体系,加强行政监督,深化机构改革和加强自身建设。推行政府绩效管理和行政问责,在科学发展观的指导下,将建立科学合理的政府绩效评估指标体系和机制作为该阶段的发展方向。
   相应的,地方各政府的实践也更加科学化、规范化,各省市不仅出台了绩效管理方案,更建立了相应的专项制度。例如,哈尔滨市的《哈尔滨市政府绩效管理条例》,标志着在地方层面绩效管理开始走向立法。2001年,厦门市思明区人民政府建设“公共部门绩效评估管理系统”,以人民群众的满意度作为工作绩效考核的主要标准,通过分级、动态的管理方式,确立详细且量化的考评等级和标准,体现了科学化的发展趋势。此外,除政府内部评估以外,地方政府的绩效管理实践还引入第三方评价。“兰州试验”便是由兰州大学成立专门的政府绩效评估中心,作为第三方帮助甘肃省委,对全省的39个省级政府部门及14个地级市政府进行绩效评议调查。
   本阶段,我国的政府绩效管理形成以绩效评估为特征的纵深发展,更规范化。受新公共行政理论、新公共服务理论等理论范式的影响,注重塑造公正的绩效观和公民参与的重要性。2003年的《政府机关效率标准研究报告》,提出了中国绩效评估相关科学概念。国家行政院通过将欧盟成员国的绩效评价模型构建经验与我国实际相结合,形成了具有中国特色的通用绩效评价框架(CAF)。此外,平衡计分卡、关键绩效指标等绩效管理工具的引入,也进一步推动了我国政府绩效管理的发展。总的来说,该阶段我国的政府绩效管理形式更加规范、内容日益丰富,发展形成了政府为主体的评估和社会为主体的评估两种模式,二者结合共同创造出政府绩效管理的新格局。
   (四)以综合管理为核心的科学发展阶段(2010年至今)。伴随着信息技术的发展,社会主义市场经济的扩大,中国政府绩效管理历经30余年的实践,在总结过去经验和迎合时代新变化的基础上有了新的发展,正式迈入以综合管理为核心的科学发展阶段。
   首先,信息技术的发展和移动上网设备的普及推动电子政务方面绩效管理改革。2011年,国务院办公厅就进一步加强政府网站管理工作下发相关通知进行指导。以电子政务推动绩效管理的实践在各级政府间推广开来。
   其次,中央更加强调创新制度建设,其发挥的指导作用也越来越重要。2011年,国务院《关于开展政府绩效管理试点工作的意见》的通知就政府绩效管理在各级政府的实践进行指导,加强顶层设计。《关于全面深化改革若干重大问题的决定》、十九大报告等提出的相关要求更是将绩效管理提升到一个前所未有的高度。
   该阶段中央加强政务公开和推进廉政建设,更加重视其科学性和应用性,为新时代深化绩效管理改革指明了方向和途径。在中央层面,绩效管理制度以专项型为主要特征,初步建立起中央部委层面的绩效管理制度,明确中央纪委和监察部的主管地位,后来又移交至中央编办监督检查司。
   贯彻落实中央的指导方针,地方上也有了新发展。2011年,河北省节能专项绩效管理试点工作开展,建立起科学、系统的节能绩效考核体系,推动其节能减排目标的落实;2015年,甘肃省年度扶贫攻坚工作业绩考核体制的建立,体现了政府绩效管理对民生扶贫工作的促进作用,等等。体现出其从以经济绩效为中心逐步转向重视均衡发展的综合评估,同时注重量化,建立更为科学、规范的绩效评估标准,更加关注绩效管理的各个环节的建设。此外,绩效管理实施范围在逐步扩大,内容在不断丰富,出现了节能减排、扶贫等与民生息息相关的内容。同时,社会组织的蓬勃发展也促进了第三方在绩效管理中的力量不断增强,最终形成了多元主体、综合管理的发展态势。2017年,《中国地方政府绩效评估报告》蓝皮书的发布,展现了全国施政绩效的量化评估,标志着政府组织综合绩效评估的发展。
   该阶段的政府绩效管理,以建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府为价值取向,价值目标多元化,不但注重效率更包含民生、法制、公平、公开等科学发展和建设和谐社会的重要指标。在绩效管理模式中,实行多种评价模型的组合,深入贯彻中央的指导方针,全面实施绩效管理,推动政府改革和国家治理能力的提升。    二、中国政府绩效管理演变的逻辑动因
   政府绩效的发展受到社会、政治、经济、观念等因素的影响,从而形成内化动力来推动其实践的演变,因此真正理解中国政府绩效管理演变需要进一步把握不同阶段的改革主动因,有助于深刻把握其形成过程,为构建提供思路,从而为下一步的发展开拓方向。
   (一)经济动因。为了动态的适应经济体制的改革,随着社会主义市场经济的发展,经济动因逐渐成为中国政府绩效管理演变的主导因素。世界经济环境不断变动,中国随着改革开放,经济迅速增长逐渐与世界相联动。然而,由于市场监管不利和政企不分等原因,通货膨胀等问题随之而来。因此,这段时期主要形成了以提高经济效益、提高市场占有率、增强企业活力等为目标,促进经济发展的目标责任制和效能监察的政府绩效管理模式。2001年,中国加入WTO组织为经济注入新的活力,经济飞速增长,人民生活水平大幅提高。与此同时,暴露出的粗放式的经济发展结构、高消耗带来高污染、经济增长后劲不足等问题也要求通过政府绩效管理予以克服。经济基础决定上层建筑,为使得上层建筑适应经济基础,即行政体制改革适应市场经济的发展,解放发展生产力,由经济因素形成的外生动力推动了政府绩效管理制度的变革。
   (二)政治动因。政治动因起作用主要发生于改革开放初期,以持续解决政府本身存在的、由单一的计划体制遗留下来的行政效率低下、机构臃肿、人浮于事等问题。要求精兵简政,提高行政效率而形成的内在动力,不断推动着我国政府绩效管理制度建构。随着民主政治建设和依法治国的不断推进,政府职能不断转变,对于我国政府绩效管理实践也提出了更高的要求。我国政府管理模式开始由管制型向服务型转变也进一步推进了政府绩效管理走向规范化、制度化,推进政府为民服务,逐步建立起服务承诺制和系统的绩效评估体系。此外,邓小平、温家宝、习近平等关键领导者的推动也与政府绩效管理的发展有着直接的关系。
   (三)社会动因。改革开放初期,社会关注的重点主要在人民物质生活水平的提高。随着经济发展,公民素质不断提高,社会自主性增强,公民参与政治生活的愿望强烈,涌现出一大批非营利组织和独立社团,并参与到政府绩效管理的过程中。由此形成的第三方力量,成为公民在教育、环境保护、医疗卫生等公共事务治理领域反映自身强烈诉求的窗口,也成为我国政府绩效管理不断演变的强大动力。此外,科学发展观提出,要求做到以人为本、全面、协调和可持续。党和国家所倡导的以人为本、科学发展、建设“阳光政府”等理念,要求政府为公民营造具有安全感、幸福感的社会环境,使得通过绩效管理建设“人民满意的政府”,更好地体现社会诉求成为政府改革的重要导向。
   (四)观念动因。政府绩效管理实践的演变也受到国内外理论研究发展的影响。从传统公共行政理论效率的绩效观和新公共管理理论成果的绩效观,到新公共行政理论的公平绩效观和新公共服务理论参与的绩效观,再到治理的整合的绩效观,学术界对于绩效管理的指导理论认识的不断深入,使得其指导的实践也随之发展。21世纪以来,政府绩效改革的内涵不断深化,“绿色社会”、“智慧城市”、“幸福指数”等观念也影响着政府绩效管理的发展。
   三、中国政府绩效管理演变经验及启示
   综上所述进一步总结出构建中国特色的本土化政府绩效管理体系的经验与其未来发展趋势的启示。
   (一)中国政府绩效管理演变的经验
   首先,纵观改革开放40年我国政府绩效管理的演变历程,归根到底是一个探索适合本国国情的具有中国特色的政府绩效管理体系的建构过程,它的形成受到经济、政治、社会、理念等多种动因的驱动,是一个在公共价值指引下的自我重塑过程。从效率、效益、经济增长等任务性价值的实现到民主、法制、公平等非任务性价值的推动,逐步引导我国政府绩效管理的完善。其本身也从一元的、稳定的向多元的、动态的逐步迈进,从效率型价值的崛起阶段到多元价值的冲突与共存,政府从对绩效评价的管理权、组织权和评价权等完全垄断的“控制取向”,逐步向“治理取向”迈进,完成权力的共享。使得政府能通过绩效管理进一步规范自身行为,政策的制定和实施能够表达社会诉求、体现公共价值、真正做到纠正价值偏离。在提高效率的基础上,建构一个多维度的政府绩效概念,真正走向政府绩效治理。此外,以实践作为主要特征的建构过程使得我国政府绩效管理在初步发展阶段以地方政府自身的实践为导向,但随着系统化、规范化的不断深入,中央对于政府绩效管理的顶层设计不断增强,最终形成试点和推广的良性循环机制,在激发地方政府创新活力的同时,使得我国政府绩效管理向着更科学、更系统的方向迈进。
   我国政府绩效管理的演变虽有许多值得推广的经验,但也存在着些许问题。首先,理论很难转化为实践,存在断层现象。各大院校及智库在政府参与理论研究中处于被动地位,各级政府部门对于促进理论指导实践的创新积极性不高,而且有些政府人员对绩效管理的不重视或者缺乏科学、理性的认识,导致研究所需要的数据通常很难获得,实践研究很难开展,最终形成错误的估计。
   其次,政府绩效管理的配套机制不够健全,法制化程度不够。目前政府绩效管理缺乏具体规范的法律条文。在中央层面,尚未明确政府绩效管理的领导机构;在地方层面,政府绩效管理领导机构名称和隶属关系不统一。同时,绩效评估结果与后续管理脱节现象较为严重,使得评估后的问题得不到改善。
   此外,政府绩效管理缺乏监督,往往使评估流于形式,无法很好的自我完善与发展。虽然,目前政府绩效管理已经引入第三方的参与来推动其更好地反映公共价值,但其主要受到政府意志的主导,不够客观公正。流程不够透明,主要是上评、自评,公众参与机会很少、受重视程度不高。内部监督往往很难发挥作用,忽视社会公众的利益与需求,而舆论监督的缺位、阳光透明的缺失等现象,更是阻碍了其进一步的发展完善。
   另外,我国政府绩效管理的专业化、科学化程度仍然不足。各级政府部门绩效管理,特别是在管理制度的构建和管理技术手段的完善方面,存在着缺乏统一标准、规范的程序的问题,评估结果缺乏客观性、有效性。从事绩效管理工作的相关人员往往缺少相关的学术知识,亦导致绩效管理的制定及实施产生偏差。很多地方存在将績效管理与绩效评估等同的情况,忽视绩效目标的制定等前期和后期环节,不利于其科学发展。    (二)中国政府绩效管理演变的启示。针对上述发展经验和目前我国绩效管理体系建构中仍存在的问题,提出以下几点改进建议:
   1、健全相关法律,完善配套体制机制,推动其法制化进程。坚持依法治国,加强法制化建设是我国政府绩效管理进一步发展的必然趋势。此外,世界各国在政府绩效管理方面的建设经验也指出了法治化和制度化对其实践提供制度保障的重要性。各级政府加强构建科学、合理的绩效管理制度,以“完善管理制度、规范管理流程”为主线,形成层级配套、覆盖到位的制度体系,确保绩效管理的各个环节各项工作有章可循,对于彰显绩效管理工作的权威性,推动政府绩效管理的执行、激励、约束、问责等方面的不断完善,解决政府绩效评估的具体落实问题起着至关重要的作用。
   2、健全信息公开体系,促进公民参与,完善监督机制。坚持公民参与、高效、透明、公平、可持续的价值取向,推动多元主体的政府绩效管理体系的建构。重视社会公众、专家、第三方、媒体舆论等主体的作用,在传统的调研或访谈收集公众意见的基础上,发挥电子政务的作用,构建有效的公众反映渠道,搭建政府信息平台,健全信息公开体系,完善公民监督。此外,利用专家学者、各大院校和第三方机构在理论研究或技术能力等方面更加专业化的优势,辅助政府更好地进行绩效管理。此外,推进公共治理的发展建设,明确问责机制,监督绩效管理的落实情况,使政府绩效管理工作更加贴近群众、贴近基层,提高公民对政府的信任度。
   3、进一步推进我国政府绩效管理的科学化进程。加强理论建设,以科学的理论指导实践,建立适合我国国情的政府绩效管理体系;提高政府绩效管理相关人员素质和相关学术知识,吸纳专业人员,降低盲目性。将绩效管理理论与实践紧密结合,重视完整的绩效管理环节的实施,使其前期目标的设定和指标的建构更加科学化,重视后期的反馈环节。建立科学详细的绩效评估标准和绩效管理流程,针对不同政府工作的特点和管理要求,制定专门的评价标准,细化相应指标,同时将第三方评价,作为参考依据,确立相应的评价标杆和规制示范,推動建立具有科学合理计算和可信度的全面绩效管理指标体系。
   随着中国社会发展将进入新时代,社会基本矛盾和政治、经济、社会、观念等因素的变化也对目前我国政府绩效管理体系的构建提出了新的要求,其发展完善对推进新时代服务型、责任型和效能型政府建设的探索和创新起着关键作用。
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