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农村公路养护融资管理模式优化研究

作者:未知

  【摘要】  农村公路等农村交通基础设施建设是乡村振兴战略的重要组成部分。与国省道相比,农村公路养护融资面临着养护任务重、责任主体不一致、融资渠道窄等问题。文章从农村公路养护工作的现状出发,分析农村公路养护融资困境的成因,以某地农村公路养护市场化实践为例,探求多元化的农村公路养护融资管理模式优化方案。
  【关键词】  农村公路;公路养护;农村基础设施融资
  【中图分类号】  F810  【文献标识码】  A  【文章编号】  1002-5812(2019)17-0071-03
  一、引言
  農村公路是保障农民群众生产生活的基本条件,建好、管好、护好、运营好农村公路(简称“四好农村路”)可以为广大农民脱贫致富奔小康提供更好的保障。为了规范农村公路养护管理,促进农村公路可持续健康发展,2015年11月3日,交通运输部出台了《农村公路养护管理办法》,完善了农村公路养护法制建设,为农村公路养护管理工作提供了重要制度保障。2019年3月26日《农村公路养护技术规范》的公布,为农村公路养护具体工作的开展提供了更为专业化的技术支撑。
  大量研究结果显示,交通基础设施对于区域经济增长有着明显的促进作用(Achour和Belloumi,2016;覃成林、柴庆元,2018;唐红祥等,2018;张勋等,2018),对于农村地区来说,农村公路运输是助推农民脱贫致富、实施农村振兴战略的重要设施保障,也是社会主义新农村建设的重要支撑(Qin和Zhang,2016;曾福生、蔡保忠,2018)。自2003年交通运输部根据中央“三农”工作部署提出“修好农村路”的建设目标以来,各级地方政府及交通运输管理部门对于农村公路的建设工作愈发重视。截至2014年,全国99.98%的乡镇和99.82%的建制村已经修通公路,同时硬化路率也分别达到了98.08%和91.76%1。然而,在政府投资兴建的农村基础设施上往往存在着“重建设、轻养护”的现象(郭瑞萍,2009)。随着多渠道农村公路建设资金筹措机制的引入,以各级交通及运输管理部门为主的农村公路建设及养护主体能够更有效、更灵活、更多元化地将资源在农村公路建设与养护两个不同方面进行合理配置(Sandberg和J?rgensen,2015;邓燕、吉富星,2013)。
  尽管交通运输部在《关于推进“四好农村路”建设的意见》中提出,“要加快建立以公共财政分级投入为主,多渠道筹措为辅的农村公路建设资金筹措机制”,在随后出台的《农村公路养护管理办法》中也提出了养护资金“政府主导、多元筹资、统筹安排、专款专用、强化监管、绩效考核”的原则,但值得注意的是,与普通道路养护融资相比,农村公路养护融资受到来自“乡财县管”背景下融资主体与养护主体不一致(杨发祥、贾梦宇,2013)、农村公路可经营性水平较低且可经营性项目较难分解(唐国华、孟丁, 2018)及集体、私人兴建农村公路养护权责主体不明确(郭瑞萍,2009)等多方面因素制约。国内现有研究大多从养护技术问题、农村基础设施融资市场化及现有养护融资管理模式评价等方面展开研究,本文试图通过对农村公路养护融资管理现状的分析,剖析农村公路养护融资困境的成因,并结合某地农村公路市场化经验,探求农村公路养护融资管理多元化之路。
  二、农村公路养护融资管理现状
  (一)农村公路养护
  《农村公路养护管理办法》对于农村公路的界定是:纳入农村公路规划,并按照公路工程技术标准修建的县道、乡道、村道及其所属设施。农村公路养护则是指按照相关技术规范和操作规程,保持农村公路路基、边坡稳定,路面、构造物完好,保证农村公路处于良好的技术状态而进行的保养、修缮及改建等工作。
  按照《农村公路养护技术规范》(JTG/T 51902019)界定的养护作业性质,养护工作类型可分为养护工程和日常养护。养护工程包括预防养护工程、修复养护工程和应急养护工程;而日常养护则包含如道路绿化、清洁以及路面和路灯、指示牌等设施的巡查、保养和修缮等日常工作。根据养护工作内容、方式以及实施养护对象的不同,又可以将养护工作分为专业性养护与群众性养护。《养护管理办法》《养护技术规范》指出,专业化养护是农村公路养护的发展方向,但对于农村公路养护,特别是乡道和村道等建设水平较低的道路来说,群众性养护在养护价格和灵活性上的优势则是其在当前情况下无法被专业化养护完全取代的重要原因之一。从当前的农村公路养护管理现状来看,尽管各级农村公路的养护责任主体都是当地县级人民政府,但由于县、乡、村道不同的路况及养护工作内容,其日常管养主体和主要养护类型不尽相同。县道的建设水平相对较高,也肩负着农村公路与国省道等高级公路的连接枢纽作用,因此其养护的专业化要求较高,也更具备实施专业化养护的条件。而乡道和村道建设水平相对较差,部分路段甚至不具备实施专业化的条件,此外乡村道的交通压力相对较小,因而对养护工作专业化的要求也相对较低。
  (二)农村公路养护融资现状
  目前农村公路养护管理资金主要来源有:(1)本级财政资金拨付的用于农村公路养护的公共财政预算资金。(2)上级财政转移支付的中央补助农村公路养护的专项资金,以及成品油消费税改革后省、市、县级新增收入补助资金。(3)通过村民委员会等方式集体自筹的用于村道养护的资金。(4)个人及相关社会团体的捐助等。尽管农村公路养护融资管理的原则也强调“多元筹资”,但在当前的农村公路养护实践中,公共财政预算资金、中央专项补助资金及燃油税费改革新增收入补助资金等财政资金拨付仍然是农村公路养护融资的主要渠道。
  PPP被认为是一种有效利用私营部门效率与资源提供高质量公共服务的项目融资模式(贾康和孙洁,2009),也被广泛地应用于高速公路、国省道等高等级公路的建设与日常养护项目中(孙慧等,2011)。然而,高速公路等高等级公路运输量和交通需求量较大,因此项目的交通需求风险相对较小,私营部门也有较高的投资意愿(Oliveira等,2016),而农村公路交通需求风险相对较高,因此直接将PPP项目套用至农村公路养护中并非完全适用。一种可行的模式是根据可经营性对养护路段进行分类,农村公路可经营性项目开发存在以下几个可能的方向,县市区近郊附近的土地增值开发和旅游风景区附近的旅游资源开发(唐国华、孟丁,2018)。特别是后一种开发模式得到较为广泛的实践,例如江苏溧阳的“1号”公路和河北张家口的“草原天路”。   综上所述,农村公路养护融资困境的根本原因在于农村公路可经营性项目与非可经营性项目的合理分割。因此,改善农村公路养护现状,首先要从资金出发,改变当前农村公路养护仅依靠财政拨款的单一融资方式,丰富农村公路养护融资渠道,创新农村公路养护融资管理模式,更多尝试使用市场化、信息化的手段进行农村公路养护管理,提升农村公路养护资金使用效率。
  三、某地农村公路养护市场化实践
  某地位于所在省西南部,面积802平方公里,辖区内山地、湖泊错杂,西部与A省交界,南部与Z省联通,下辖各级公路总计约280公里,路況较为复杂,加之山地、水网分割,呈现出东部山区、中部城区、西部水乡的特点。三省交界的地理位置加上复杂的路况条件,使得该地的公路养护特别是农村公路养护更加困难。为了提供更好的农村公路养护服务,自2015年开始,该地开始逐步试点农村公路养护市场化。
  该地交通运输管理部门结合该区文化旅游资源丰富的特点,将全区农村公路分为三类道路养护标段:老街和慢城景区范围内的经营性标段、景区范围外的非经营性县乡道标段和非经营性村道标段。对于经营性标段,该地交通运输管理部门将其养护管理职责转移至景区管理处,仅保留对道路养护的巡查职能以保证景区管理处道路养护的质量;而对于非经营性标段,该地交通管理部门又进一步将其划分为适合通过市场化管理模式运作的非经营性县乡道和非经营性村道。对于交通运输量较大、道路养护专业化要求高的非经营性县乡道,该地交通局以总包形式、计量外包和工程外包等形式将道路绿化、清扫、保洁等日常养护工作以及路面大中修等养护工程项目外包给道路养护企业负责。该地交通局定期对养护路段进行检查,并以“取消下一期养护项目招投标资格”等惩罚或警示措施,确保了养护效率和养护质量。而建设标准相对较差的非经营性村道则实施群众性养护。
  该地分标段道路养护市场化模式较好地剥离了辖区农村公路中可经营性项目与非可经营性项目,通过可经营性项目公私合营(PPP)模式的开展,一方面能够将可经营性项目的农村公路养护职责转移给项目运营方,缓解了交通运输管理部门的运营管理能力不足问题,另一方面可经营性项目归属于公共部门的部分经营所得也能够弥补其他非经营性路段的养护资金不足问题。而非经营性县乡道养护工程的总包使得该地交通局的职责进一步明确为对标段养护单位工作的巡查监督,通过市场化方式最大程度地提升了该地农村公路养护的效率。而通过以下一阶段招投标资格作为养护单位的关键绩效指标,也能够以最低的监督成本实现对承包方养护质量的有效监控。
  四、多元化的农村公路养护管理模式
  (一)农村公路养护融资管理机制创新
  融资是困扰农村公路养护的根本原因,而农村公路养护融资难,特别是难以吸引私营部门资金的原因则是没有对农村公路的经营性项目与非经营性项目进行有效合理的区分。本文某地农村公路养护市场化实践中最宝贵的经验在于该地交通运输管理部门结合了该区自然与文化旅游资源丰富的特点,有效地将旅游资源较为集中区域的农村公路路段划归经营性路段,并通过公私合营(PPP)模式将这些路段的养护职责转移给私营部门,在激活这部分路段经济效益的同时,降低自身的养护管理工作压力,同时合营所得也为其他非经营性路段养护提供资金支持。该地养护市场化实践受益于该区丰富的旅游文化资源,但是其结合区域发展特点创新养护融资管理机制的思路值得其他地区借鉴。
  (二)农村公路养护管理市场培育
  农村公路养护市场化不仅能够提升养护效率和养护质量,更能够充分发挥市场化竞争的优势,降低农村公路养护成本,缓解养护资金不足的问题。且随着养护行业市场化水平的进一步提升,特别是养护项目标期延长、中标项目收益逐渐稳定之后,道路养护企业也将有更高的积极性采购更为专业的大型道路设备,进一步提升养护效率。而以“投标”资格作为惩戒措施,也能够有效地保障项目质量。
  (三)农村公路养护信息化建设
  随着物联网等信息技术的不断提升,使用信息化手段可以实现路况实时分析、交通基础设施故障及时排查与道路养护资源的合理配置(Ribeiro等,2019;Yang等,2018)。加强农村公路养护管理信息化建设不仅能够提升道路养护效率,提高道路运行的可靠性,及时的故障及隐患排查也能够降低路面损毁、大中修的频率,降低养护成本,提升农村公路养护资金使用效率。
  五、总结
  农村交通基础设施建设及养护是国家乡村振兴战略的重要设施保障。本文从我国农村公路养护现状出发,剖析农村公路养护管理存在的主要问题,结合某地农村公路养护市场化实践的经验和不足,针对性地提出了投融资管理机制创新、市场化培育和信息化建设三个方面的农村公路养护管理优化建议。本文不仅从公路养护视角丰富了农村基础设施方面的研究,更对农村公路养护实践提出了合理的参考与借鉴。X
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