整体性治理视角下玉林市南流江污染治理探析
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作者:苏皓
摘要：水环境的公共物品属性，意味着政府在河流污染治理方面负有主要责任。当前，各地在河流污染治理上存在“多龙治水”的局面，实际上是治理“碎片化”的体现。文章以玉林市南流江污染治理为例，援引整体性治理理论对其存在的“碎片化”困境进行分析，试图寻找符合河流污染治理目标的整体性治理途径。
关键词：南流江; 整体性治理;污染治理;碎片化
一、理论选择：整体性治理理论与水环境治理的契合性
英国学者佩里·希克斯，针对新公共管理理论的限度问题提出了碎片化整合理论。整体性治理理论主张管理从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合。从20世纪90年代至今，经过20多年的理论研究和实践总结，整体性治理理论已经形成了比较完备的理论体系。不得不承认的是，我们的确搭上了经济发展的“快车”，但也的的确确走了一些“弯路”，比如先污染后治理的问题。流域水环境污染问题的治理复杂性拷问着政府的治理能力，针对当前各地在水环境治理中，由于各地政府间协作机制缺失而存在的“碎片化”问题，整体性治理理论中的强调的建立多元的公私合作伙伴关系，以及强调协调、整合，对破解政府间流域水环境污染治理的困境具有一定的启示和借鉴价值。
二、分析过程：整体性治理视角下的南流江治污困境
（一）南流江污染治理“碎片化”的表现
1. 治理理念的碎片化。河流流域是不可分割的，然而行政区划却是有“界”的，南流江污染治理的一个困境在于“分工”治理而不是“协作”治理，这种治理方式在一定程度上可以概括为“被动应付式”的治理。采用高位推动（市一级行政命令）的方式进行整合，通过垂直式的管理和清晰的组织和功能分工来实现管辖部门单位以及各县市区政府之间的协调。此外，各部门单位间的天然隔阂，或者说是利益冲突是治理污染所面临的另一障碍因素。
2. 治理主体的碎片化。南流江污染治理以行政区划为主，同时也出现了别的地方治水时曾出现的“多龙治水”局面。由各个县市区政府承担治理的责任主体，自上而下垂直管理，从科学治理的角度而言，统一的、完整性的流域綜合治理权被切割成“板块”，“分配”给各个县市区政府以及部门单位，这些责任主体彼此之间并没有形成联系沟通的横向网状治理结构。
3. 政策目标和政策执行的碎片化。在治理目标任务上，南流江污染治理是典型的“科层制”，也就是下级对上级行政指令的服从。各县市区间人力、财力、物力等因素相互独立，信息资源不能共享，治理目标只能说是“相关”的。在此条件下，政策执行上就难以趋同了。
4. 机构和职能的碎片化。不同的空间很难进行统一管理，存在着行政管理的碎片化。水环境的污染治理，职能是较为分散的，缺乏统一的领导和监管，直接来看，河流污染治理是环保部门和水利部门的职责，这是显而易见的。但是，涉及水管理的部门，就有城市规划、农、林、交通等部门，各部门之间职能各有侧重，业务看似关联实际相互独立，各自为政，缺乏统一协调。
（二）南流江污染治理“碎片化”的原因剖析
1. 利益协调机制的不成熟。各地方政府间的区域利益博弈关系，是我们应当正视的一个重要原因。南流江流域跨县市区，各地经济发展情况并不相同。随着经济社会的高速发展，类似于环境污染这类的公共事务愈发复杂，并且具有综合性，单靠一方力量难以支撑，必须有各个地方政府的协调和合作。
2. 受制于现行行政体制。当前的绩效考核体系中，地方经济发展水平是“硬指标”，处于竞争关系的各县市区政府，为了跑赢“短跑”，在一定选择空间上牺牲地方的生态利益，无形之中摒弃了污染治理的主体责任。此外，分块式的治理任务，当污染治理权限被划分至各个县市区及部门后，关于责任的划分无疑陷入了推诿和扯皮。县市区交界带的水污染，谁来治理？污染是谁造成的，谁的责任更大？这些问题只会引来更多的“踢皮球”。
3. 缺乏权威的综合治水机构。南流江污染治理在管理和执行上缺乏一个权威的治水部门。在行政管理的实践中，我们已经习惯了以单独的协调机构去执行需要跨部门、跨单位协作的工作任务，而单独的协调机构容易流于形式。另外，由于各地承担的治水任务有轻有重，也会出现“搭便车”的现象。
三、对策建议
为使跨流域水环境治理工作能够健康有序向前推进，改变目前存在的“碎片化”的治理困境，笔者认为需要坚持从整体性治理的角度出发，在治理理念、治理机制和治理模式等方面。
（一）在治理理念上要强化公共性
在地方政府层面，要敢于打破以往的各单位、各部门分而治之的惯性思维，在处理事关公共利益的环境保护问题时，适时调整治理思维，实现以统筹性的思维替代以往“官本位”“部门本位”的思想，以彰显社会治理的公共性，实现地方政府社会治理现代化。此外，要督促各部门制定符合公共利益的政策方针，从而更好地实施流域水环境汚染的治理。同时要注意的是，社会公众的参与是公共价值实现的重要“因子”，政府在水环境治理的决策过程中要为广大公众参与有利提供条件。
（二）在治理机制上要强化协作性
必须推进治理业务的整合，发挥好“治水办”（或者“河长办”）的多部门跨部门协同中介作用，使组织结构更趋于合理，强化信息的沟通和交流。例如，将职能相近相关的功能进行整合，前文提到，南流江水污染治理既涉及到城市建设规划（如发改、城建、市政），又涉及到具体治污业务部门（如环保），更涉及相关业务职能部门（如农业、林业、畜牧、旅游、交通等），“治水办”要准确决策，综合相似职能部门意见后统一将一类具体业务交由一个部门具体负责。在“治水办”的基础上，增设治水领导协调机构，补充“治水办”在统筹上力度不足的缺陷，从而进一步强化跨部门协同的领导职能。
（三）在治理主体上要强化多元性
必须集合各种社会力量，形成市场主体、行政主体和社会主体等多元主体协同治理合力，集中力量做好水污染防治这件民生实事。如在城市污水处理方面，可以借鉴我国发达地区的经验，采用公共部门与私人企业合作的PPP 模式，这就要求地方政府针对治污企业出台优惠政策，积极吸引有技术实力的企业参与南流江污染治理。
（四）在治理依据上要强化法治性
首先，要加强跨流域水环境污染治理的法律和相关机构建设，一步步探索并明确处理跨区域环境问题的法律依据和操作细则。其次，要强化对各县市区政府水环境污染问题的问责制度，并加强上一级政府协调解决跨区域水环境污染问题的力度。最后，在法制上落实跨行政区域的生态补偿机制，防范“搭便车”行为。防止那些环境管理绩效差点地方政府“蹭”管理力度强的地方政府，用刚性政策解决上下游区域治理主体的后顾之忧，达到有章可循、有功则奖、有过必责、无为必罚的政策效果。
参考文献：
[1]高明，郭施宏.环境治理模式研究综述[J].北京工业大学学报，2015（06）.
[2]王锋.水资源整体性治理：国际经验与启示[J].理论建设，2015（04）.
[3]赵星.整体性治理：破解跨界水污染治理碎片化的有效路径——以太湖流域为例[J].江西农业学报，2017（08）.
（作者单位：广西大学公共管理学院）
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