机关事业单位养老保险的制度变迁研究

来源:用户上传      作者:曹琛琪

　　[摘 要]文章运用制度分析方法从制度变迁和成本分析两个角度对机关事业单位养老保险制度改革进行研究。从制度供给的角度分析我国企业职工养老保险制度变迁和机关事业单位工作人员养老保险制度变迁，運用交易成本法分析机关事业单位养老保险改革的成本，并为完善我国机关事业单位养老保险制度提出启示。
　　[关键词]制度变迁;成本分析;机关事业单位;养老保险制度改革
　　[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.14.053
　　1 引言
　　自十一届三中全会提出改革开放，改革一直是近40年来的主题。党的十九大明确提出坚持全面深化改革的指示。社会保障等民生领域也要坚持全面深化改革，推动中国特色社会主义事业发展，为实现中华民族伟大复兴而努力。
　　机关事业单位养老保险于20世纪50年代为机关事业单位的劳动者提供养老保障而建立。对于企业、机关事业单位养老金“双轨制”这一现象，国家政府相关部门在1992年和2008年都出台过文件进行机关事业单位养老金改革，但是改革效果并不理想。机关事业单位养老保险制度和企业职工养老保险制度2014年的“并轨”可以从一定程度缓解“碎片化”问题。2015年国务院出台《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，终于实现企业职工和机关事业单位工作人员养老保险制度合二为一。
　　养老金“双轨制”和养老金“并轨”改革在学术界不是陌生词汇。郑秉文（2015）就养老保险“碎片化”到“大一统”从经济发展、社会模式和文化传统与国民性3个方面进行阐述，研究机关事业单位改革的动力、压力、推力和阻力。朱恒鹏等（2015）从2015年的改革内容入手对机关事业单位养老保险金改革进行评述，认为此次改革是与国际趋势一致的改革思路。从制度变迁的视角出发，成志刚等（2016）从成本与收益的角度对机关事业单位养老保险制度改革进行分析，认为其受制度变迁路径依赖的约束、权益二重性的影响和传统观念的影响;吴连霞（2012）从内在机制、存在问题和理念构建等方面对我国养老保险制度变迁机制进行研究。本文运用新制度经济学的制度分析方法分析机关事业单位养老保险改革，分析其制度变迁和改革成本，对继续完善我国基本养老保险制度具有重要意义。
　　2 企业、机关事业单位养老保险的制度变迁
　　新中国成立以来，企业、机关事业单位养老保险大致经历了“分立”“并轨”“双轨”“再并轨”的过程。制度变迁可以从制度需求和制度供给两个角度分析。本文从制度供给的角度，分析企业职工养老保险制度变迁和机关事业单位工作人员养老保险制度变迁，以及正式制度供给和非正式制度供给。
　　2.1 1950—1957年：养老金“分立”
　　1951年政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》规定了城镇企业职工的退休，建立了企业职工养老保险制度。1953年对《中华人民共和国劳动保险条例》进行修订，将覆盖范围扩大到工厂、矿场、交通事业的基本建设单位和国营建筑公司。《中华人民共和国劳动保险条例》在养老待遇方面对男女退休年龄、退休工龄以及从事特殊行业职工的退休年龄做出了明确规定。其中，在养老金替代率方面的规定是本人工资的50%～70%，养老金按月给付直至死亡。1955年国务院颁布的《国家机关工作人员退休处理暂行办法》（以下简称《办法》）规定了国家机关事业单位工作人员养老保险制度。《办法》原文中提及：“现在国家机关工作人员还不能和企业职工采取同样的办法计算工龄，国家机关和企业部门的工资标准也有差别，因此，在国家机关工作人员中还不能立即实行劳动保险条例”。所以《办法》规定了机关事业单位工作人员的退休年龄、退休条件和退休待遇。其中退休待遇方面的规定采用工作年限挂钩制，即工作年限满五年不满十年的，按本人工资的50%发放;工作年限满十年不满十五年的，按本人工资的60%发放，养老金按月给付。
　　新中国成立初期企业和机关事业单位建立了不同的养老保险制度，但是计划经济体制下工资制度计算标准统一为工龄长短和在职的工资高低，而且养老金替代率相差不多。所以这一时期企业和机关事业单位的养老保险制度虽然“分立”，但是并没有因此产生很大的社会问题。这一阶段的正式制度有两个：一个是1956年三大改造完成我国进入社会主义初级阶段，计划经济体制基本形成，这一正式制度从经济角度约束着工资制度和养老制度;另一个是国家颁布文件建立的企业职工养老保险制度和机关事业单位工作人员养老保险制度，对城镇职工的退休养老行为具有强制性约束作用。
　　2.2 1958—1977年：养老金“并轨”
　　1958年国务院颁布《关于工人、职员退休处理的暂行规定》（以下简称《规定》）。《规定》的出台统一了企业和国家机关事业单位的退休制度。企业和机关事业单位职工的养老金待遇得到统一。然而不久之后，“文化大革命”爆发，我国社会保障事业遭到严重破坏。1969年财政部颁发关于《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见》（以下简称《意见》），明确规定“国营企业一律停止提取劳动保险金”以及“企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支，改在营业外开支”。《意见》的出台使企业养老保险中社会统筹彻底变成了企业支付，退化成了企业保障形式。计划经济体制下，企业支付等同于财政支付，所以《意见》的出台使企业和机关事业单位的养老保险制度真正合二为一。
　　这一阶段的正式制度有两种：计划经济体制和财政部出台的《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见》，两者均对职工退休养老行为具有强制性约束。非正式制度是文化大革命时期人们的意识形态，当时的意识形态促进了企业和机关事业单位的职工养老保险制度统一。
　　2.3 1978—2014年：“双轨制”时期
　　1978年十一届三中全会召开，开启改革开放新时代，社会保障事业也得以恢复和发展。1978年国务院颁发《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》和《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》两个文件。《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》规定了工人的退休年龄、对从事特殊行业或有特殊情况的工人体现政策照顾以及对有特殊贡献的工人给予政策奖励。同时在退休待遇上规定在抗日战争参加革命工作的按本人工资的90%发放;在解放战争参加革命工作的按本人工资的80%发放;新中国成立后参加革命工作的，连续工龄满二十年的按本人工资的75%发放;满十五年不满二十年的，按本人工资的70%发放;满十年不满十五年的按本人工资的60%发放，最低退休工资为25元。《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》对机关事业单位的工作人员养老在退休年龄和退休待遇上做出规定，其中退休待遇设定与工人退休待遇设定相同。这两个文件的出台正式将企业和机关事业单位养老保险制度分开，可以被视为企业和机关事业单位养老金“双轨制”的政策源头（郑秉文，2015）。 　　1992年人社部出台《关于机关事业单位养老保险制度改革的有关问题的通知》（以下简称《通知》），《通知》提出要建立统一的机关事业单位社会养老保险制度，机关事业单位养老金改革的序幕由此拉开（成志刚等，2016）。1993年，十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》，提出“建立多层次的社会保障体系”和“实施社会统筹和个人账户相结合”的制度目标。在《决定》精神的号召下，在上海、福建、云南、辽宁、海南五省开展试点，但是由于改革阻力很大，只有企业完成了“统账结合”模式的养老保险制度改革。同年国务院印发《机关工作人员工资制度改革实施办法》和《事业单位工作人员工资制度改革实施办法》，对机关和事业单位的养老金计发办法进行改革。但是从总体上看，机关事业单位仍处于传统的财政供养型退休制度，养老制度仅仅进行了内部微调。2005年国务院发布《国务院关于完善企业职工养老保险制度的决定》，下调个人账户比例至8%，在待遇计发办法上做出了重大调整，明确了个人账户养老金月标准等。《决定》标志着企业职工养老保险制度基本成型。
　　由于养老金“双轨制”下退休待遇的差距显著，民众关于养老金“并轨”的呼声越来越高，越来越强烈。同时在养老金“双轨制”的影响下，机关事业单位成为青年人群就业的首选，实在是不利于人力资源合理配置及合理流动和社会主义市场经济的健康发展。2008年国务院下发《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，决定在上海、山西、浙江、广东、重庆五个省市开展事业单位养老保险制度改革试点。试点内容包括养老保险费由单位和个人共同负担，退休待遇与缴费相联系，基金逐步实现省级统筹，建立职业年金制度，实行社会化管理服务等。然而试点改革的阻力很大，基本没有真正实行。
　　这一阶段的正式制度主要有两种。其中之一是确立企业和机关事业单位养老金“双轨制”政策源头的文件为养老金“双轨制”搭建了制度框架。经济制度的改变是重点。改革开放后建立社会主义市场经济，经济制度的彻底变革导致了社会保障制度的变革，十四届三中全会提出“实施社会统筹和个人账户相结合”的制度目标，企业和机关事业单位都应该改革原先计划经济体制下建立的养老保险制度，但是由于改革阻力过大，只有企业实现了养老保险制度改革，加深了养老金“双轨制”下退休待遇水平的差距。非正式制度是呼吁养老金“并轨”的社会舆论和青年人的就业选择导向。这些非正式制度都从侧面反映了“并轨”的必要性和迫切性。
　　2.4 2015年至今：“并轨”改革
　　2014年12月23日，国务院召开关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告，报告明确提出要“推进机关事业单位养老保险制度改革，建立与城镇职工统一的养老保险制度”。2015年1月14日，国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（以下简称《决定》），提出在机关事业单位“实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度”以及“改革养老金计发办法”和“建立基本养老金正常调整机制”。这是机关事业单位首次和企业统一按照职工工资增长和物价变动等情况调整养老待遇。《决定》的出台标志着机关事业单位工作人员与企业职工养老保险制度的统一。
　　这一阶段的正式制度主要是国家政策文件。政策文件直接推动了养老金“并轨”改革，虽然改革过程很曲折，但是政策的强制力还是使养老金“并轨”改革获得初步成效。
　　3 机关事业单位养老保险改革的成本分析
　　新制度经济学制度分析法的其中之一是交易成本法，即分析交易成本和国家一起决定产权结构并决定经济绩效。制度变迁和制度创新的研究目的是改善经济绩效。在制度创新中，成本主要由规划设计、组织实施的费用、清除旧制度的费用、减少变革阻力的费用、制度变革带来的损失以及变革的机会成本六部分组成。人力资源和社会保障部的成立就是规划设计成本的体现。2008年3月全国人民代表大会通过国务院机构改革方案，将劳动保障部与人事部合并为人力资源和社会保障部，统一负责全国的社会保险相关工作。
　　机关事业单位养老保险改革中，组织实施的费用可以理解为交易费用。张五常认为交易费用包括一切不直接发生在物质生产过程中的费用。2008年事业单位养老保险制度改革试点失败的直接原因是没有对改革所导致的事业单位养老金损失进行实质性补偿。因为缺少补偿改革给直接利益群体所带来的损失的交易费用，所以2008年的事业单位养老金试点改革基本上没有实行。2015年机关事业单位养老金“并軌”改革的成功在于政府提供了巨大的转制成本。因为此次改革的核心是在机关事业单位养老保险制度实行社会统筹与个人账户相结合，为确保改革前后待遇水平过渡平稳，实行“老人老办法、新人新制度”的模式。改革前退休的人员保持现有待遇并参与今后的待遇调整;改革后参加工作的人员通过建立新机制，实现待遇的合理衔接;改革前参加工作改革后退休的人员，通过实施过渡性措施保证待遇水平不降低（刘志勤，2015）。显然同企业职工养老保险改革一样，填补制度“中人”的个人账户部分空白的过渡性措施就是制度创新中清除旧制度的费用。这部分空白也需要国家财政来填补，巨大的转制成本无疑会加重政府的财政负担。制度变革的损失是存在机关事业单位工作人员工作积极性降低，甚至人才流失的可能性（王悦等，2017）。变革的阻力主要是思想观念，由于过去“双轨制”下机关事业单位退休待遇丰厚且不用交费，大部分工作人员短时间内难以在思想上接受“并轨”缴费的转变。
　　诺思把制度变迁视为一种制度均衡—非均衡—均衡的过程。从供求关系的角度解释制度均衡就是满足影响人们的制度需求和制度供给的因素一定，制度的供给适应制度的需求。制度非均衡是现行制度安排和制度结构的净收益小于另一种可供选择的制度安排和制度结构，所产生新的潜在的制度需求和制度供给。制度变迁实际上就是制度非均衡的反映。我国机关事业单位工作人员养老保险制度改革就是制度非均衡向均衡发展的“帕累托改进”的过程。从制度供给的角度来看，机关事业单位养老保险制度改革是供给主导型制度变迁，是由国家和政府认可的，机关事业单位养老保险制度“并轨”成为一种正式制度。同时机关事业单位养老保险制度改革也是强制性制度变迁。强制性制度变迁表现为自上而下进行的激进性质的存量革命，政府是变迁的主体。通过强制性制度变迁的模式，在政府强制力的作用下机关事业单位工作人员养老保险制度得以改革，和企业职工一样建立“统账结合”模式，减少了部分改革阻力的成本。但是却存在保证机关事业单位工作人员退休待遇水平不变建立职业年金的管理机制，以及建立企业和机关事业单位之间人才流动的养老保险转移接续机制等增加财政负担的社会成本（成志刚等，2016）。 　　4 结论与启示
　　养老金“双轨制”改革标志着企业职工和机关事业单位工作人员基本养老保险制度的统一，体现我国社会保障领域改革的成效也体现社会公平。养老金“并轨”的实施，有利于我国人才合理流动，实现人力资源配置最优化;有利于缩小退休待遇差距，缓和社会矛盾，减少社会问题;有利于在一定程度上减轻政府的财政负担。
　　养老金“并轨”的成效可喜可贺，“并轨”的成本也不可忽视。本文有如下启示。
　　4.1 加强对我国社会保障相关法律法规的建设
　　我国目前在社会保障领域的法制建设还不完善，缺少从法律层面对社会保障的规范以及对劳动者的保护。相关法律法规的出台有利于规范双方行为，维护劳动者的合法权利，推动我国社会保障事业发展。
　　4.2 加大降低养老金“并轨”的转制成本
　　机关事业单位养老金“并轨”后待遇的平稳过渡离不开政府的财政支持。但是面对巨大的转制成本，政府财政也会不堪重负。机关事业单位也应该积极应对，寻找降低转制成本填补制度“中人”空白的有效方法。
　　4.3 完善年金制度杜绝“隐性双轨制”
　　“并轨”改革后，企业和机关事业单位都建立了年金制的补充养老保险。但是由于单位规章制度和执行力度不同，可能导致企业和机关事业单位之间由于年金制导致的退休待遇水平相差过大，形成“隐性双轨制”。所以政府相关部门要加大对企业年金制的监管力度，确保其落实到位。
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　　[作者简介]曹琛琪（1996—），女，汉族，北京人，首都经济贸易大学劳动经济学院硕士研究生，研究方向：养老保险。
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