新中国成立70年来财税体制改革变迁及基本经验

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　　摘要：新中国成立以来，财税改革作为制度建设的重要部分，充当经济改革的突破口和先行军，已取得显著成效。当前，财税改革已构建起符合我国市场经济要求的基本框架，为我国经济发展提供了基础保障。基于此，文章按时间顺序对改革开放前财税体制改革思想的萌发以及改革开放以来我国历经的四个财税改革时期进行探索，回顾和梳理。并根据不同时代特征下所采用的不同财税体制模式，提出我国当前特色社会主义经济建设可供利用的经验。
　　关键词：财税体制改革;市场经济;经验总结
　　一、引言
　　新中国成立70年以来，我国成为世界第二大经济体，综合国力大幅提升，其中，财税体制改革作为经济改革的先行军和突破口始终发挥着重要作用。自新中国成立，财税体制自摸索、建立和改革历经71年，回顾中国财税体制改革历程，总结我国财税改革经验，有利于加快建立现代化财税体系。从国内的角度看，中国财税改革发端于国内，但与马克思主义中国化有着密切联系，是全球不可分割的一部分;从世界的角度看，中国财税改革始终没有脱离国际环境，只是从国际经济舞台的幕后走向了台前，由基层走上了顶端。这期间我国财税改革从经济体制改革向制度创新转型，为经济社会转型、国家治理的现代化提供了强大动力。我国建立了較为完善的财税体制框架，财政和税收在国家治理和发展中的基础支撑作用日益凸显。但回顾71周年财税体制发展的风雨历程，改革任务依然繁重，内容庞杂;外力复杂，压力突出，具有漏洞和片面性的观点。基于此，当前的研究任务应是明晰财税改革的阶段内容，澄清社会诸多片面认识和错误观点，这对全面推动现代财税体制改革，建设社会主义现代化强国、实现中国伟大复兴具有重要意义;有利于更好发挥财税在促进经济稳定发展、优化资源配置结构等方面的重要作用。
　　二、文献综述
　　目前，学术界相关研究多关注于十一届三中全会以来财税体制改革变迁历史历程及经验，而自新中国成立以来到1978年这一阶段我国财税体制的探索的研究很少。
　　姚佳（2011）对改革开放以来党的财税政策和国家财税制度发展演变的历程及基本经验启示进行了研究;另外，做出相似研究的还有高建荣（2014）、马金华、薛迪（2018）等。吕炜、刘晨晖（2014）的研究从经济规律和历史逻辑出发，认识和阐述当时我国财税改革正在经历的和未来将会展现的改革面貌和现实趋向。赵全厚（2018）通过按照时间顺序梳理了改革开放以来财税体制改革的四大阶段，重点分析各阶段改革特点与成效。张昕炜（2018）总结我国改革开放以来财税体制改革中存在的一些显著问题，并在此基础上提出加快我国财税体制改革对策;除此，还有马海亮（2019）等也做出类似研究。高培勇（2018）则大致勾勒出财税体制改革的各阶段，重点分析了我国财税体制改革的基本轨迹、基本经验和基本规律。马海涛、郝晓婧（2018）的研究则通过回顾梳理改革开放以来财政监督的发展与成就，并在此基础上对当前以建立现代财政制度为目标的财税体制改革进行展望。王雄飞、李香菊（2018）的研究提出现阶段的财政体制应围绕高质量发展动力变革，重点从创新驱动、消费拉动、均衡发展等方面进行改革，通过健全财税立法体系、优化转移支付制度、全方位深化税制改革，为其提供法律和制度保障。楼继伟（2019）也通过按照时间顺序，基于宏观经济运行和经济体制改革的大环境下，回顾和梳理了 40 年重大财税改革的出台，相较于赵全厚的研究，该文在还原历史的同时，更加注重澄清社会上存在的片面认识和错误观点。
　　从现有研究来看，仍存在以下缺陷：首先，学者们对改革开放以来财税体制改革阶段的划分仍不统一，但多分为“让权放利”下财税改革阶段、分税制财税体制改革阶段、公共财税体制改革阶段以及现代化财税体制改革阶段的四个阶段。其次，学者们多直接研究改革开放以来的体制变迁，对新中国成立初期到十一届三中全会期间的财税体制的探索期研究较少，只是单独研究财税体制自形成以来的演变过程，脱离前阶段的探索，这不利于对我国财税体制起源思想的整体把握。因前期的探索阶段也是财税改革的重要组成部分，出于完整性的考虑，本文对财税体制自新中国成立之初至今的发展全貌做全方位的研究。初步探索了建国初期至十一届三中全期间我国财税体制的萌芽，并将改革开放以来我国财税体制改革分为四个阶段进行探析，更加全面的分析我国财税体制的由来。
　　三、改革开放前的财税体制改革的探索时期
　　新中国成立之初，国家为了促进国民经济的恢复，在财政体制上实行了高度集中、统收统支的管理模式，同时为充分调动各地方的积极性，也采取了适度分权、分级管理的办法，集中国家财力解决重大事件、均衡财政收入和支出是当时我国财政工作的出发点和落脚点，但总体上来说，仍呈现变动频繁集分交替的特征。
　　1949年新中国成立初期，国民经济重创，财政收入分散现象较为严重，国家财政承受着巨大的赤字压力。基于此，中央政府急需制定一套统一的财政管理体制。1950年3月中央作出统一国家财政经济工作的决定，将财政管理权集中在中央，所有财政收支项目、收支程序、以及税收制度等都由中央制定，国家总预算与决算由中央政府执行;在财政体制上，实行“统收统支”高度集中的国家建设型财政管理体制，财政收入的归集和支出的拨付均由中央负责。这样的管理体制，一方面保障了战争供给，另一方面支援了国民经济的重点恢复，有利于保证国家有限财力的集中使用。
　　1951～1960年，实行集中统一与分级管理相结合的财政管理体制。1951年我国财政经济情况开始逐渐好转，而考虑到财政管理体制的高度集中，使各地方政府财政积极性太小，且国家资金经常处于上缴下拨过程，所以于1951年3月，把国家财政的收支由高度集中、统一于中央政府，改为在中央的统一领导下，实行初步的分级管理，以充分调动地方各方面的积极性，一方面有利于巩固财政工作的统一管理与统一领导，另一方面有利于各地区更好地因地制宜。该决定标志着我国的财政收支开始向分级管理的办法过渡，对我国财政管理体制的历史演变发展具有重大意义。从1951年实行划分收支到1956年实行总额控制办法，财政体制总的趋势是逐步加大地方财政的管理权限，逐步健全统一领导、分级管理的办法。1958年，中央对各省、市、自治区实行了“以收定支，五年不变”的财政管理体制，但一定五年不变的财政管理办法在执行中遇到了困难。1959年，为了使财政预算的安排与年度国民经济计划相衔接，中央财政决定实行“总额分成、一年一变”，通过每年核定各地的预算指标和财政收入留用比例，以更好地处理中央和地方的财力分配关系。 　　1961～1965年，巩固加强集中统一的财政管理体制。由于三年“大跃进”导致的巨大损失，再加上连续发生严重的自然灾害，1961年，党中央提出了国民经济发展的“调整、巩固、充实、提高”八字方针。为贯彻落实这个方针，需要在统一政策、统一规划和统一体制下，统一调配人力、物力和财力。为此，1961年党中央对分级管理的财政体制做出改进，决定将财政权限集中于中央、大区和省（市、自治区）三级，坚决改变财权分散的现象，把下放给地方的大部分企业陆续收归国务院有关部委管理，原下放给地方的权力也基本收回。
　　1966～1976年，“十年动乱”期间的财政管理体制。文化大革命期间，中央不适当地、过多地下放了经济管理权限和财权，令经济和财政管理体制历经了一次较大的变动。在政治发生动乱、经济遭受破坏的情况下，为了解决当时存在的重大突出问题，财政管理体制采取多种临时过渡的办法，变动频繁。为克服“文化大革命”中盲目下放企业所带来的混乱，从1977年开始，重新调整了部分企业的隶属关系，上收了部分财政税收、物资管理权。
　　由以上可以看出，在我国财税体制前期的探索时期，一方面，“统收统支”高度集中的财税体制助长我国当时衰弱的国民经济迅速恢复，而重点国民经济的恢复，为其他各方面的发展奠定良好基础，调动了广大工人阶级和农民阶级的积极性，同时使财税制度在其他方面作用的发挥得到良好运用;另一方面，分级管理方法的实行开创了财税体制分级管理之先河，并为后来所沿用创新，充分调动了各地方的积极性，有益于地方市场经济的发展。然而，在这一探索阶段，也出现了些许问题与不足。由于出现了“三年大跃进”和“十年动乱”等，后期对分级管理又实行高度统一，变动频繁，造成经济的波动和不稳定发展;另外，这一阶段实行的财税体制覆盖范围不是全面的，而是有选择的，财政支出主要是着眼于生产建设，而民生领域、福利层面等方面的支出则是在满足于生产建设需要之后才有的，且占比较少。
　　四、改革开放以来的财税体制改革变迁及其成效
　　改革开放40多年来，我国财税改革作为经济发展的创新突破口，在中国由计划经济时期步入市場经济中发挥着基础性、制度性和保障性作用，目前已取得举世瞩目的辉煌成就。与市场经济改革进程相适应，中国财税体制改革也相应地经历了包干制财政体制、分税制财政体制、公共财政体系的构建和现代财政制度建设四个重要时期。相较前期财税体制实行，这一时期更加体系化、更加稳步前进。首先，更明晰的财权事权划分有益于维护社会公平，且中央地方分权循序渐进，各地方积极性被充分调动起来，表现为现行财税体系效率更高。其次，财税体系改革法制化程度逐渐增强，表现为立法层级更高，立法范围更广，执法效率更高，法律监督更严格。最后，现行财税体系创新水平更高，随着我国社会矛盾的转变，人们对生活水平的要求越来越高，此时我国财税体系需要不断创新与完善来满足人们对美好生活的追求，建设有中国特色的现代化财税体制。
　　（一）1978～1993年包干制财政体制改革
　　为了改变“统收统支”、“吃大锅饭”带来的不利影响，在十一届三中全会之后，我国开始走上一条“摸着石头过河”的道路。首先，中央决定先让财政动起来，财政体制改革搞好了，能有效带动和促进其他方面的各项改革。两步“利改税”、“分灶吃饭”等改革正是在这样的背景下应运而生。且为了与当时正在历经的市场经济改革的探索时期相适应，我国财政体制改革表现为中央放权让利，划分收支，以调动地方政府积极性。
　　1980～1984年，实行“划分收支，分级包干”，即将收入所得分类分成，按照相关法律规定划分地方与中央收支，其次支出则按照企事业单位的隶属关系予以划分，地方预算支出先由地方政府安排，不足部分由中央补给，多余部分则上缴中央。1985～1988年，实行“划分税种，分级包干，核定收支”，实行两步“利改税”改革、复税制改革等措施，使得税收在经济层面作用的范围更广、程度更深。1988～ 1993年，实行“多形式包干体制”。通过这一阶段的财税改革，调节了企事业单位与国家之间的分配关系，调动了地方和企业的积极性，在一定程度上提高了资源配置效率，总体来说，这一阶段的财税体制改革是中国财税体制走向市场化的起点，对我国经济发展起到助推作用。一方面，推翻了统收统支，给予企业和地方政府在经济活动中的更多自主权;另一方面，在核心上将社会资源配置决定权交到市场手中，使得辅助的法律法规也应运而生，且包干财政体制也有利于促进相关法律法规的建立，以及各大市场的繁荣。
　　（二）1994～2003年分税制改革
　　1992年党的十四大确立了社会主义市场经济体制的目标，为实现这一目标，当时党和政府出台了粮食流通体制改革、实行市场定价为主等措施，其后，在市场化程度加深的同时，原财政包干制的弊端便显现出来：地方盛行保护主义，使得地区间经济封锁，导致地区差距增大，割裂了全国统一市场;税种的征收既繁琐又不公平;中央对地方的宏观调控作用减弱等。因此，于1994年启动规模最大、影响最强的“分税制”财政体制改革。
　　分税制改革分设了中央和地方两套税收征管机构，在划分中央和地方事权和财权的基础上，按税种划分了中央和地方的收入，划分了各级财政的支出范围，并且确定了分省税收返还。此次改革解决了一些基础性和主干性的问题，而放弃一些细节性的问题，如：将两套流转税制改为统一的流转税制，以增值税替代产品税;合并国内外两套个人所得税;将针对企业所得征收的所得税进行合并等等。按“统一税法，公平税负，简化税制，合理分权”的要求，简化了税制体系，加强了中央的管理，为社会主义市场经济体制的运行提供了制度保障。且相较前一阶段改革，这一阶段的成效包括：第一、更加体现公平，为市场公平竞争提供了条件解决了因包干财政体制的地区之间的保护主义;第二、规范了地方竞争，为中央与地方分权提供保障;第三、有利于维护国家长治久安。
　　（三）2004～2011年分税制的完善与公共财政体制的构建 　　在上一阶段分税制改革过程中，虽然取得较大成效，但也出现一些问题，如在农村、企业存在严重乱收费现象，且作为财政另一面的财政支出并没有引起足够的重视等。为了解决这些问题，中央政府开始完善分税制改革所带来的不足，并进入公共财政体制的探索时期。该阶段改革最大的特点就是“公共性”，即不再单一追求经济的增长速度，而是中央会拿出更多的财政资金建设公共服务，以满足社会公共需求。
　　此次改革内容包括：第一、扩大财税的服务范围和服务对象，让更多人共享改革开放成果。第二、实行财政公开，增强政府的透明度，减少信息的不对称。第三、通过财政分配作用，加大对医疗、文化和教育、科技、社会保障等社会公共领域的财政投入，降低地区贫富差距。第四、利用税收的杠杆作用，对个人收入进行调节。此阶段公共财政体制改革，对我国财税体制建设具有重要意义：一方面，加快了传统财税观念的转变，有利于我国财税制度的调整;另一方面，明确了我国将一直坚持财税体制改革的方向。该阶段的改革措施也取得了显著成效：一方面，《预算法》的出台及积极的部门预算下，初步构建起公共财政体制;另一方面，财政收支的“公共性”增强，政府职能更加综合，全口径的预算管理使得公共资源的配置更透明。
　　（四）2012年以来现代财税制度的建设
　　在党的十八大之前，我国财税改革始终围绕市场解决“缺位”和“越位” 问题，任务较为单纯;而现在，则需要综合考虑，统筹各个方面的建设，全面推进建设小康社会，全面深化改革。因此，党的十八大拉开了财税体制建设的又一帷幕。当前我国财税体制建设应当以“加快财税体制改革、完善公共财政体制、建设地方财税体制和现代财政制度”为主题，推进国家治理体系与治理能力的现代化。具体内容包括：新常态背景下我国经济转型发展要求财政全面推进供给侧结构性改革;以“营改增”为重点完善税收制度;进一步完善我国预算体制;事权与支出责任划分改革;保障和改善民生等。新一轮财税体制的改革，不断与我国市场经济发展相适应，具有浓重的中国特色。中国财税制度不断提升，不断匹配大国地位，是中国融入世界发展重要环节。且有以下成效：第一、新体制更主动的改革配合市场资源的配置，且新体制将在国家的治理现代化中的作用更加基础化和支柱化;第二、财政体制全面推行供给侧结构性改革来适应国家经济转向高质量的发展需求;第三、修订《预算法》也让财政预算有了更加法制性的规制，且全面营改增将进一步完善税收制度。
　　五、當前存在的不足和未来展望
　　自1949年新中国成立以来，中国的财政体制从无到有，又在不断的创新改革。从上文叙述中可以看出我国财税体制改革实践总体上来说是成功的：一方面，我国财税体制改革遵循着我国基本国情和财税体制及其运行机制的规律，初步探索一条中国特色的现代化财税体系;另一方面，现在逐步由构建与市场经济相适应的财税体系向构建与国家治理能力和治理体系现代化相匹配的财税体系跨越。但我国税制体系的在一些方面的建设也仍存在着不足。
　　第一、中央和地方分权仍不清晰。一方面，在我国当前分税制下中央和地方的事权与支出责任划分不明确，各地方政府税收归属权混乱;另一方面，当前我国预算体制仍处于初级阶段的不够完善状态，预算体系覆盖面小、缺乏严谨性，使得税收执行缺乏制度保障。
　　第二、财税体系法制建设尚不健全，财税监督体系不尽规范。一方面，财税体系立法层级较低，多为政府部门行政法规和暂行条例，法律权威不够;另一方面，我国当前财税监督法制体系的法律约束力仍然较弱。
　　第三、税制结构不尽合理。税收种类不完善、覆盖范围小并且局限于几个方面。且很多税收制度对于促进社会分配公平、提高资源配置效率具有积极的意义但是尚未纳入到税种体制当中。税制结构不合理性会导致各主体税种之间的协调合作大打折扣，不利于社会公平达到理想效果，会对实体经济发展起到拖后腿的负面影响。
　　基于以上，提出我国现代化财税体系建设的方向包括以下主面。
　　第一、在我国当前财政分权体制下，进一步明确事权与支出责任，中央和地方按事权承担支出责任。中央政府积极发挥自身引领作用，协调好下级政府间的关系，科学划分中央税、地方税以及中央地方共享税，合理配置各级政府税收收入归属权，并建立事权与支出责任相适应制度，为财税体制改革建立指导方案。
　　第二、进一步推进和加强财税体系现代化法制建设，推动财税监督体系法制化建设。中央加大执法力度，通过立法形式对财税监督体系各法律主体做明确规定，建立规范财税监督体系，并要求强调监督程序、工作流程等的规范性。
　　第三、坚持创新发展，坚持减税降费作为接下来工作的总基调。当前我国实体经济发展动力不足，而实体经济作为经济发展的主力军，国家需从多个方面来助推实体经济增长。从我国财税体系来看，政府要不断减税减费，减轻实体经济发展的负担，负担轻了，实体经济有了发展动力，才能更快振兴。
　　参考文献：
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　　[11]楼继伟.40年重大财税改革的回顾[J].财政研究，2019（02）.
　　项目基金：2018湖南省自科基金项目“地方政府公共服务的策略互动对区域创新要素空间结构的影响研究”（2018JJ3013）;2018湖南省教育厅科学研究优秀青年项目“地方政府公共服务竞争对城市群经济集聚的影响及优化对策研究”（18B479）;2019湖南省大学生创新创业训练计划项目“财政分权对全要素生产率的影响研究——基于‘省直管县’改革的准自然实验”。
　　（作者单位：湖南财政经济学院）
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