易地扶贫搬迁农民市民化问题研究
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作者:宋蔚 朱建华
摘 要：解决易地扶贫搬迁农民市民化问题，对巩固精准扶贫成效，促进城镇化建设都有着积极作用。以易地扶贫搬迁农民市民化为研究对象，分析其内在的身份、经济、文化和社会福利四个方面市民化互动机理，以及相互影响的关系，进一步分析这类农民市民化过程中存在的问题，最后探讨易地扶贫搬迁农民市民化的实现路径。
关键词：易地扶贫搬迁;农民市民化;互动机理;路径
中图分类号：F323.8 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2020）15-0016-03
精准扶贫是党和国家解决贫困问题的攻坚战。易地搬迁扶贫是脱贫攻坚的重要举措之一。各地实施易地扶贫搬迁举措，一般的做法是，将搬迁的农村人口安置在集镇、城区等城市化水平高的地区。这种做法的良好效果是，一是解决了部分农村人口的贫困问题，帮助他们脱贫，二是有利于城镇化进程的推进。而要将这种扶贫成效转化为城市化成效，需要解决好易地扶贫搬迁农民市民化问题。
农民市民化，农民市民化不仅是一个人口城市化（指让农民进城，拥有市民资格，享受市民权利），还是一个人口社会化（即进城农民的城市性社会融入）和人口现代化（特别是农民生活方式城市化）的过程[1]。可见，农民市民化至少包括农民在身份、经济、文化、社会福利方面的市民化。
解决易地扶贫搬迁农民市民化问题，可以实现搬迁人口“搬得出、稳得住、能致富”的目标，对巩固精准扶贫成效，为城镇化发展提供劳动力，促进城镇化建设都有着积极作用。
一、文献综述
目前，国内学术界关于易地扶贫搬迁及易地扶贫搬迁农民市民化的研究成果较多。通过文献阅读，发现研究内容主要集中在以下几个方面。
1.关于易地扶贫搬迁的研究。关于易地扶贫搬迁的研究，主要集中在以下几个方面：第一，易地扶贫搬迁与城镇化耦合问题研究。如，吕翠丽、邱汉明研究了易地扶贫搬迁与城镇化耦合存在的问题和路径探讨[2]。第二，易地扶贫搬迁可持续性研究。如，姚远提出易地扶贫搬迁中失地农民可持续生计面临的问题[3]。张鹏瑶认为，易地扶贫搬迁脱贫户受内外两个因素影响，难以获得可靠而稳定的生计，有再度返贫的可能性[4]。刘明月、冯晓龙等则用实证的方法，研究了易地扶贫搬迁农户的贫困脆弱性[5]。第三，易地扶贫搬迁存在的问题研究。如，占堆、陆铈凡、成美君等人分别对西藏、安徽金寨县、贵州少数民族贫困地区的易地扶贫搬迁存在的问题及解决对策进行了相关研究[6～8]。曾小溪、汪三贵基于中西部8省（自治区）16县2019户建档立卡搬迁户问卷调查，用实证研究的方法，得出了建档立卡搬迁户搬迁意愿强烈但仍有疑惑，且有部分搬迁支付意愿的结论[9]。
2.关于易地扶贫搬迁农民市民化的研究。黄榜泉从易地搬迁人口市民化路径出发，认为实现易地扶贫搬迁人口市民化，需要坚持正确导向、加快融入步伐、拓宽社区群众就业渠道、丰富社区群众文化生活、树新风育新人等[10]。杨爽以贵州贞丰县为例，研究在集中安置的搬迁模式下易地扶贫搬迁农民在市民化过程中出现的问题及推动搬迁农民市民化进程的有效路径[11]。邹英、向德平认为，易地扶贫搬迁贫困户市民化在文化层面、经济层面和社会角色层面存在困境，需从分类施策、政策配套和公共服务等层面加以推进这类群体的市民化[12]。何玲玲、吕翠丽以广西为例，研究认为广西易地扶贫搬迁与搬迁人口市民化相结合具有可行性，但也存在产业基础薄弱、就业岗位供应不足，文化层面的障碍及公共服务供给不完善等障碍[13]。
在文献梳理的过程中可以发现，目前關于易地扶贫搬迁的研究，基本集中在易地扶贫搬迁与城镇化耦合、可持续性、当前存在的问题等方面，并未从搬迁贫困农民这一主体出发，来研究易地扶贫搬迁政策的后续问题;而关于易地扶贫搬迁农民市民化的研究，集中在实现路径、存在困境及市民化的可行性等方面的分析研究，没能研究搬迁农民社会保障问题。基于此，本文以易地扶贫搬迁农民市民化为研究对象，分析其身份、经济、文化和社会福利四个方面市民化的内在作用机理及存在的主要问题，提出针对性建议，以期为研究和解决易地搬迁农民市民化问题提供一定借鉴。
二、易地扶贫搬迁农民市民化内在机理分析
农民市民化是一个复杂的过程。进城后，农民向市民的转变是必然的选择。易地扶贫搬迁农民市民化，包括身份市民化、经济市民化、文化市民化和社会福利市民化。厘清这四方面的内在互动机理，有助于更好理解易地扶贫搬迁农民市民化存在的问题，及时找到解决问题的办法。
身份市民化，包括农村户口转为城市户口、社会角色的市民化、社区治理主体化、政治权利市民化等内容。
经济市民化，包括务农向非农化转变;收入增加，收入结构中经营性收入比例下降，工资性收入、财产性收入都相应增加等;就业更加灵活，更多搬迁农民进入工厂、企业、合作社等生产经营场所务工等等。
文化市民化，包括思维方式、风俗习惯等思想意识、文化素质、技术技能等综合素质，以及生活习惯、价值认同等方面。
社会福利市民化，包括有更多机会享受更优质的科教文卫资源、城镇居民的社会保障体系，以及城市发展带来的一系列正外部性等。
1.身份市民化是基础。身份能否市民化，将决定收入结构是否能向城镇居民收入结构调整，对城市文明是否认同，城镇居民社会福利是否能够覆盖。农村户口转为城镇户口后，这类群体的社会角色也将从农村“贫困人口”去标签化，变为“市民”，同时也要形成搬迁地社区治理的主体意识。一旦身份市民化后，这类搬迁农民就业更加灵活，收入结构中经营性收入比例下降，工资性收入和财产性收入比例将明显提高，这同目前我国城镇居民的收入结构相吻合。而且，这类搬迁农民的行为方式、风俗习惯、生活方式、思维模式等都将受现代城市文明更直接、更深远的影响。此外，身份市民化后，这类搬迁农民将享受城镇居民的社会福利，如更好的职业技能培训、更好的教育资源、更高的医疗保险、养老保险等。但是，如果易地扶贫搬迁农民在身份上不能市民化，他们的收入无法达到城镇生活所需的支出，将影响他们对城市文明的认同。城镇居民的社会福利无法覆盖到这类群体，也就不能真正解决搬迁后的系列问题。 2.经济市民化是核心。经济市民化，将为身份市民化、文化市民化、社会福利市民化创造条件，是易地搬迁农民市民化的核心。易地扶贫搬迁农民经济市民化后，将有利于：第一，这类群体从心理上去掉“农村贫困人口”的标签，建立城镇社会主体感，有利于他们的政治权利的实现等。第二，为他们的生产方式、消费方式及生活方式、思维方式向城市方面的转变提供了基础。第三，有利于他们提高自身社会保障福利，如医疗、养老、技能培训等方面。当然，如果易地扶贫搬迁农民在经济上不能市民化，那么他们很可能无法认可自身的市民身份、很难形成城镇主体意识，生产方式、生活方式、思维方式等方面的城市化转变也无从谈起，他们的社会福利也就仍旧是“半农村半城市”状态，影响易地扶贫搬迁政策的效果。
3.文化市民化是要义。易地扶贫搬迁农民是否市民化，是否完全市民化，可以从这类群体的文化市民化上得到反映。文化市民化是易地扶贫搬迁农民市民化的表征，也是要义。易地扶贫搬迁农民进城后，他们的思想意识向城市文明转换，文化、技能等综合素质都提高了，生活习惯市民化，那么，这将带来以下结果：这类群体从思想上认同自身的市民身份，愿意听从城镇治理安排;收入水平提高，收入结构不再以经营性收入为主，就业选择更多，职业非农化更加普遍;也愿意为自身的医疗、养老等方面支出。如果易地扶贫搬迁农民在文化上无法市民化，他们就算身份上是事实的市民，他们的经济能力可能无法支撑他们的城镇居民生活，也无法改变自身在社会福利方面造成的困境。
4.社会福利市民化是保障。社会福利市民化，将有利于易地扶贫搬迁农民由农民向市民这一身份的转变，给搬迁后农民的城镇生活提供“后方”支持，也有利于搬迁农民接受城市文明，转变生活习惯、思想观念以及自身综合素质的提高。相反，如果易地扶贫搬迁农民在社会福利方面无法市民化，社会福利在这类群体与原城镇居民之间存在差距，那么这将会影响这类群体的身份认同、城镇居民主体意识形成，也可能导致搬迁农民无法正常就业、转变职业，家庭入不敷出，生活困难，还会引起这类群体对城市的不认同，不利于他们的思想观念、生活方式等的转变。更有甚者，这些结果的出现，可能会激发出更多社会矛盾，影响社会治安。所以说，如果社会福利无法覆盖到易地扶贫搬迁农民，那么这类群体的市民化将不能顺利进行，或者说进行得不够彻底。
综上可知，易地搬迁农民市民化是一个系统性问题。身份市民化、经济市民化、文化市民化和社会福利市民之间存在着相互影响的关系，任何一方的市民化，都将影响到其他方面的市民化进度。
三、易地扶贫搬遷农民市民化存在的问题
易地搬迁扶贫是脱贫攻坚的“头号工程”和“标志性工程”，自实施以来，已经收到了良好成效。相关数据显示，仅2016—2018年三年时间，全国就完成了870万人的易地扶贫搬迁建设。易地扶贫搬迁农民摆脱了恶劣发展环境的束缚，生产生活条件得到极大改善。新力量的注入，有利于城镇化进程的推进。但是，当前易地扶贫搬迁农民进城后，在转化成为城镇居民的过程中表现出了不少问题，这些问题主要出现在身份、经济、文化和社会福利几个方面。
1.身份市民化方面。根据前文分析，易地扶贫搬迁农民在市民化过程中，身份市民化是基础。然而，当前大部分的易地扶贫搬迁农民，基本是在脱贫攻坚战这一战略下才得以完成。搬迁后，这类搬迁农民的户口类型依然是农村户口。在我国还保留着城乡二元化的现实下，户口类型决定了他们不能正常享有市民的一些政治权利，也不能承担起搬迁集中安置区的治理角色。另外，按政策要求，每户易地扶贫搬迁户必须在房屋显眼处贴上印有“建档立卡户”及其有关信息的信息牌。政策要求，无形中给这类人贴上了“标签”。在日常生活中，这种“标签”一旦被认为是“区隔符号”，将成为一种生活、社交障碍。从行为经济学的角度讲，这种心理暗示会影响其选择经济社会活动的决定，也就将影响这类群体的市民化进程。
2.经济市民化方面。易地扶贫搬迁农民要彻底市民化，需要有经济做基础。有一些易地扶贫搬迁农民在短期还保留着原居住地的土地使用权，他们可以选择回去耕种或者将土地承包、入股合作社，增加这类搬迁农民的收入。事实上，目前他们很大一部分人也只能到农业合作社、建筑工地等务工。受自身的文化素质低、职业技能缺乏、劳动力市场把握不准、家庭原因等多方面因素影响，这类搬迁农户很难到远地的工厂务工，就业难是一大难题。他们的职业虽然非农化，但是非农化不彻底。这类农民的就业面仍旧很窄，增收渠道较少，增收幅度较小。在收入无法支撑其在城镇基本或较好的城镇生活水平的情况下，他们在身份市民化、文化市民化及社会福利市民化方面，可能会遇到较多障碍。
3.文化市民化方面。从新制度经济学的角度讲，思想意识、生活习惯等都属于非正式制度。非正式制度的变迁是一个更为持久的过程。搬迁农民进城后，受到其市民生活体验的冲击，搬迁农民原有的带有乡土特征的非正式制度的观念，必然会逐步向现实城市文明变迁，但变迁的过程耗时较长。由于内外因素的影响，这类搬迁农民在短时间内也无法迅速提高自身文化素质。再则，一部分易地扶贫搬迁农民愿意接受技能培训、城市教育等培训主要是由政府主导并提供服务，而政府目前在这方面的供给并未能满足这类搬迁农民的需求。在培训供需不平衡的状态下，这类搬迁农民在不能正常参加培训，又不能选择其他方式来提高自身的相关素质，影响了其市民化的进程。
4.社会福利市民化方面。城乡二元体制下，城乡居民的社会福利是不同的，一般是城镇居民享受的社会福利高于农村居民的。对于户口类型还为农村户口的大部分易地搬迁扶贫农民，他们很难享受到城镇居民的社会福利。从易地扶贫搬迁政策的实施要求及长远来看，贫困人口接受易地扶贫搬迁，选择进程居住，本身就意味着他们将放弃土地使用权，失去了使用土地所产生的收益或者对家庭的保障效应。这类搬迁农民进城后，他们依然享受着农村社保福利体系，这种体系下的保障程度很难符合城镇生活需求。比如，就业保障在这类搬迁农民中的覆盖率不高，“新农合”农村户口在重大疾病时面临“就医难”可能性加大，参与城镇居民养老能力低，社保转保在异地、城乡间转移困难，等等。 四、易地扶贫搬迁农民市民化路径探析
易地扶贫搬迁工作是脱贫攻坚的重大举措之一，是系统性的复杂工程。易地扶贫搬迁农民市民化是易地扶贫搬迁工作需要解决的后续问题。根据前文的分析，易地扶贫搬迁农民在身份市民化、经济市民化、文化市民化和社会福利市民化方面存在不同问题。因此，要推进易地扶贫搬迁农民市民化，需要从改革二元户籍制度、增强农民就业能力、加强文化转换能力和健全社会福利体系方面着手。
1.改革二元户籍制度。解决这类搬迁人口的市民身份，才能更好地推动其他方面的市民化。因此，要改革二元户籍制度，创新户籍管理模式。对于身份事实上已经“市民化”的搬迁农民，政府要加快对这类群体“由农转非农”的户口登记工作。同时，在户籍改革的情况下，保障这类群体有主动参与城镇治理和建设的权利与意愿。应确保他们身份在法律与事实上一致，为经济、文化和社会福利方面市民化提供基础条件。
2.增强农民就业能力。一方面，政府要加大素质、技能方面的培训力度。根据不同搬迁农民的情况，结合市场需求，针对性、系统性地提供培训机会;改革当前主要由政府主导的培训模式，吸引更多培训机构参与其中;发挥政府引导作用，合理引导这类搬迁农民到工厂、企业、合作社等就业，扩宽就业渠道。另一方面，易地扶贫搬迁农民自身要发挥主动性。这类群体自身要有提升自我、努力就业的意愿，这样才能在内外联动下，加快其职业转化、提高经济收入，促进经济市民化。
3.增强文化转换能力。政府要做好宣传教育工作，这就要求做到：第一，增加同易地扶贫搬迁农民的接触，从心理上消除“区隔化”顾虑;第二，举办喜闻乐见的教育讲座、会议等活动，在活动中提升他们的市民观念，帮助他们转变自身的“乡土”思维方式、生活习惯等;第三，提供更多的学习机会，如举办夜校、短期培训等。加强文化转换，还需要易地扶贫搬迁农民这一主体积极参与。这就要求这类群体能积极接触城镇居民，主动学习城镇居民的生活方式、思维方式等，并“内化于心、外化于行”;在政府举办的各种学习活动中，能主动学习、思考总结;根据市场需求和自身定位，不断提升自己的综合素质，促进自身文化市民化。
4.健全社会福利体系。逐渐将易地扶贫搬迁农民纳入城镇居民社会保障体系，提高对这类群体的医疗、救助、生育等方面的保障水平。同时，创新社会保障制度，确保这类农民的社保能顺利与城镇居民社保无缝对接。在其他方面，也可以为这类群体提供一些法律救援、教育救助等公共援助，保证其在市民化过程中的合法权益得到顺利实现。此外，在搬迁安置点成立群众自治管理组织，保障搬迁农民各项合法诉求都能及时得到解决。
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