对县域扶贫小额信贷的调查与思考
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【摘要】为加大农村金融精准扶贫力度，创新金融扶贫机制，宁海县不断创新和改进金融扶贫工作服务模式和服务方式、强化财政、金融政策协同，引导金融机构为建档立卡的低收入农户，以及带动低收入农户发展的农村经营组织提供扶贫小额信贷贴息贷款，有效解决了农户、农村经营主体因为缺乏担保、没有抵押物而贷款难的问题。截至4月末，全县扶贫贷款余额近0.6亿元，带动1200多户低收入农户增收致富。
【关键词】县域;扶贫;小额信贷;调查与思考
一、相关背景
（一）金融扶贫工作成为推进县域经济发展的必然性要求
近年来，宁海县政府相关部门加大政策扶持力度，多渠道、多方式支持县域相对欠发达地区的经济建设，虽然在定点帮扶、金融扶贫合作等方面做了大量工作，但在帮扶有自身创业发展意愿的低收入农户方面还有待加强，持续大力开展金融扶贫仍然十分必要。依据中央关于精准扶贫、金融扶贫一系列要求，国务院扶贫开发领导小组办公室和中国邮政储蓄银行股份有限公司签署的《金融扶贫合作战略协议》，2016年，邮储银行宁海县支行在县域重点扶持区域开展扶贫小额信贷贴息贷款试点工作，探索面向农村地区的金融扶贫模式。
（二）扶贫主体承贷能力较差，农村经营主体贷款需求难以满足
据调查，宁海县大量的建档立卡的低收入农户不符合基本的信贷条件，有许多老弱病残户、低保户，具有一定劳动能力的不足20%。同时，当前宁海涉农生产型企业普遍存在前期投资成本大、周期长、收益见效慢的特点，多数农村经营主体融资需求旺盛，但在资产规模、信用评级、授权授信、抵押担保等方面达不到信贷条件。因此，通过贷款获得扩大再生产的资金比较困难，从而制约了企业的发展，同时也给这些企业为当地农户提供就业机会、带动低收入农户脱贫致富产生不利影响。
二、扶贫小额信贷业务的基本情况
（一）扶贫小额信贷业务的特点
“扶贫贷”是由政府贴息，保险公司担保，专门针对低收入农户，为其农业生产、销售提供资金支持的创新型贷款。通过对农村经营主体进行经营性扶持，带动低收入农户增收致富。与普通信用贷款相比，具有低利率（比普通信用贷款下浮30%）的特点。扶贫小额信贷的重点实施范围为列入宁波市“16+3”区域的乡镇、片区，其中低收入农户占全县总低收入农户数近50%。
（二）扶贫小额信贷业务的运作模式
1.精准识别扶贫对象，有力提升金融扶贫精准度
2016年，宁海县相关政府部门制定下发《扶贫小额信贷项目资金管理办法》，建立县、乡镇、村三级联动的信息服务平台，以县农办提供的建档立卡低收入农户名单为依据，最终选择有生产经营能力、有金融服务需求的低收入农户和带动低收入农户发展的农业龙头企业、农民专业合作社、家庭农场等发展特色优势产业的经营主体的法人作为扶贫小额信贷授信对象。由银行根据客户经营、负债情况、还款意愿等情况给出初步授信额度，保险公司根据银行的授信建议，以就低原则最终确定贷款金额。
2.整合财政扶贫资源，发挥金融扶贫杠杆作用
一是发挥财政资金的导向和支持作用，由市级财政安排扶贫小额信贷专项扶持资金作为扶贫配套资金补助，用于贷款贴息和购买保险补助（含贷款保证保险、人身意外保险）。针对符合条件的低收入农户给予贷款利息、保险费全额补助，对符合条件的农村经营主体给予保险费全额补助，并按带动低收入农户发展情况给予分档贴息。二是加强银行机构和保险公司合作，建立扶贫小额信贷风险补偿基金，由银行和保险公司共同分担偿付，风险基金比例为2：8，通过完善多方信贷风险分担补偿机制，实现小额贷款风险转移。
3.立足产业脱贫原则，探索信贷帮扶模式
一是围绕区域布局和产业扶贫计划，因地制宜发展当地特色产业。县域金融机构优先选择从事果蔬种植、水产养殖、茶叶种植加工、香榧种植加工、油茶种植加工等宁海优势产业家庭农场、专业合作社和农产品加工企业作为重点扶持对象;二是积极推广“龙头企业+合作社+基地+农户”的信贷帮扶模式。通过增强优质企业对低收入农户的吸纳能力，变“漫灌式扶贫”模式为“滴灌式扶贫”模式，建立扶贫对象自身的“造血机制”，实现稳定脱贫致富。
三、取得的成效
（一）创新了经济较发达地区落地到户的金融扶贫模式
扶贫小额信贷的推出，转变以往仅致力于经济较为落后及贫困地区金融扶贫的观念，通过找准低收入农户、农村经营主体与扶贫工作的联结点，实现了扶贫落地到户、到位的精准扶贫目标，创新了经济较发达地区金融扶贫模式，打通金融资本流向农村欠发达地区的渠道，全县农村居民收入逐年增加。2019年農村居民人均可支配收入同比增长9%，低收入农户人均可支配收入同比增长14.3%。截至4月末，扶贫贷款余额近0.6亿元，带动1200多户低收入农户增收致富。
（二）发挥了扶贫资金的效用放大作用
充分发挥财政资金的导向和支持作用，扶贫小额信贷专项扶持资金从市级分配切块到县的低收入农户专项扶持资金中按照一定比例统筹安排，县财政按1∶1配套，实行专款专用，仅用于贴息资金和保险费用。扶贫小额信贷的推行，有效解决了县域绝大多数合作社、涉农企业“资金缺乏、贷款困难、担保不力”等难点，为低收入农户及带动低收入农户发展的农业大户提供了有力的金融支持。
（三）探索出产业化发展造血式扶贫的新途径
辖内各涉农金融机构对“三农”领域信贷投入持续加大，满足上下游多个经营主体及低收入农户的金融需求，在安排就业、产业带动、销售帮扶等方面带动周边低收入农户增收，稳步提升农村金融精准扶贫成效，推进农村产业化、规模化经营，加快了农村减贫脱贫和产业化发展进程。
四、扶贫小额信贷工作面临的主要问题
（一）目前扶贫任务比较艰巨，信贷扶贫广度和深度有待提高 一是扶贫对象的覆盖面不足。当前扶贫贷款覆盖的低收入农户只有近千户，占全县低收入农户总数的7%，信贷扶贫仍待进一
步增量扩面。当前贫困户多为老弱病寡、身体残疾等丧失劳动能力群体构成，生产技能、经营、能力都非常有限，扶贫项目受到限制。二是有限的授信额度、贷款期限会制约资金支持经营组织发展的效果。扶贫小额贷款对低收入农户的单笔贷款授信不超过10万元，农村经营组织的单笔贷款授信不超过200万元，单笔贷款期限一年以内，一些合作社反映，許多生产项目往往是二三年才能产生效益，一年期的贷款不能解决生产所需，而对于从事大型养殖和农副产品深加工的农户，几万元的贷款资金往往不足。
（二）银行机构开展扶贫信贷工作的积极性不高
目前尚未建立风险补偿金与扶贫小额信贷同步增加的动态调整机制，配套财政资金投入有限，缺少补充来源，这与扶贫目标的资金需求相去甚远。而对于银行机构而言，扶贫小额信贷工作成本高，贷款利率受到限制，风险仍需长期观察，与追求低成本、高效益的经营目标相矛盾，造成多数银行机构对参与小额信贷扶贫积极性不高。目前县域大多数涉农金融机构均无意愿开展支持低收入农户的信贷业务。
（三）农户对精准扶贫贷款缺乏明确的认知不足
受县域贫困区域信用环境和信用体系有待于加强、扶贫政策宣传不到位等因素影响，部分低收入农户和涉农企业的信用意识淡薄，一小部分农户对精准扶贫贷款认识存在误区，认为扶贫贷款是政府行为，相当于救济款，不用偿还。另外，大部分低收入农户申请贷款发展的项目是一些普通的、传统的农牧业种养业，经营效益易受自然灾害影响，经营风险的不确定因素多，扶贫信贷资金容易造成风险损失，一定程度上影响了金融机构介入扶贫开发的积极性。
五、建议
（一）各部门协同推进，形成有效的信贷扶贫合力
一是地方政府应发挥主导作用，通过立足扶贫区域实际，精准制订发展规划，明确支持重点区域、重点产业、重点群体，培育可持续发展产业，为金融支持精准扶贫工作创造条件。二是整合各部门的扶贫政策，财政部门应加大扶贫小额信贷风险补偿金和贴息资金的投入，发挥专项资金对信贷资金的撬动引导作用;人民银行应采用支农再贷款、再贴现等手段，以资金支持和政策保障鼓励辖内更多的银行参与到此业务中。
（二）强化信贷资金管理，有效防范精准扶贫贷款信贷风险
一方面，政府相关部门要发挥监管杠杆作用，正确引导银行机构开展扶贫小额贷款业务，对银行机构的业务经营的合规性等进行监督和引导，健全扶贫名录认定机制，明确扶贫项目管理流程，推进该贷款业务的健康可持续发展。另一方面，金融机构要健全内部控制机制，实行严格的监督管理和责任追究制。抓好贷前摸底调查、贷中严格审查、贷后反复核查三个重要环节。严格规范操作行为，执行扶贫小额信贷发放范围、对象，确保贷款风险可控。
（三）推进贫困地区信用体系建设，不断增强低收入农户信用意识
一是促进农村信用体系建设与扶贫小额信贷有效结合，继续深入开展“三信”创建活动，切实发挥农村信用体系在降低金融机构支农成本和风险、增加信贷投放等方面的重要作用。二是创新金融知识宣传方式，紧抓普惠金融进乡村的有利时机，深入贫困区域向农村经营主体和低收入农户开展宣传，提高农户对扶贫贷款的认知水平，不断增强信用意识。
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