助推生态文明建设的税收政策研究
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作者:陈昌龙
摘要：生态环境成为制约国家经济发展的重要因素，税收政策则是协调经济利益与生态环境的重要工具。2018年1月1日正式实施的环境保护税法是我国第一部体现生态税收政策的税法。文章在分析安徽省生态税收政策现状的基础上，以安徽省为例探讨当前生态税收政策的实施效应，提出助推生态文明建设的税收政策建议。
关键词：生态文明;税收政策;建议
煤炭、石油等主要化石能源虽然为我国经济的飞速发展做出了巨大贡献，但同时也造成了资源短缺、生态环境恶劣等问题。为了助推生态文明建设，除了现有的生态税收政策外，还必须建立全面、完善、协调的生态税制体系。
一、安徽省助推生态文明建设的税收政策现状
（一）基于资源保护视角实施的生态税收现状
1. 基于资源税视角分析
安徽省资源税收入自2012年以来逐年增加，但资源税税收比重却趋于下降，2017年资源税收入占税收总收入的比重仅为1.09%（见表1），说明随着经济的快速增长，资源税的征收范围需要进一步拓宽。
2. 基于耕地占用税和城镇土地使用税视角分析
耕地占用税和城镇土地使用税都是具有绿色性质的生态税收。通过表2、表3可知，尽管这两种税在安徽省税收总收入中所占比重逐年提高，但其比例只有10%左右，说明这两种税在限制滥用土地资源方面还不能发挥更大的作用。
（二）基于环境保护视角实施的生态税收现状
1. 基于增值税视角分析
作为我国重要的商品税，增值税的适用范围非常广泛。充分利用增值税优惠政策，可以有力地推进生态文明建设。通过表4可以发现，安徽省增值税收入稳步增长，增值税收入出现了较大幅度的提高。
2. 基于消费税视角分析
消费税的征收目的是调节消费结构，引导消费方向，保证国家财政收入。为了科学地引导生产和消费，促进节能环保，消费税征收范围逐步扩大。从表5安徽省消费税收入表分析，消费税对政策变化较为敏感。
3. 基于企业所得税视角分析
通过表6分析可见，自2012年以来，企业所得税作为另一项主要生态税收，其在全省税收收入中所占比重呈下降趋势。随着减轻企业税负要求的提高，企业所得税税收优惠力度不断加大，针对小微企业的所得税优惠及研发费用加计扣除政策都作了进一步的完善。
4. 基于城市维护建设税视角分析
城市维护建设税属于增值税和消费税的附加税。根据表7可知，城市维护建设税收入占比并不低，且大部分都用于城市的基础公共工程项目的专项资金，从而使公共环境得到改善。
5. 基于车辆购置税和车船税视角分析
通过表8、表9可知，自2012年以来，安徽省车辆购置税和车船税收入均有所增加，这两项生态税收在全省税收收入中所占比重也略有提高。
二、安徽省助推生态文明建设的税收政策效应分析
（一）助推生态文明建设的税收政策经济效应分析
税收政策作为一种有效的经济杠杆，将直接影响社会经济活动，这种影响主要体现在生产、消费等方面。在生产阶段，助推生态文明的税收政策可以通过税收直接影响消费品价格，使与环境污染相关的生产要素税收支出增加，从而影响企业的投入成本。企业为了实现利润最大化，将会逐步进行生产工艺改进与新技术研发，增加环保投资、降低能耗，实现生产环节生态化。在消费阶段，税收与人们的日常生活紧密相连，因此它能够利用正确的政策导向来引导人们树立绿色生态的消费理念，进而发挥其促进生态文明建设的作用。
根据最新的环境统计年度报告和统计年鉴，安徽省2015年环境节能环保支出总额为1986403万元，占全省国内生产总值的0.74%，占全省固定资产投资总额的0.68%。从理论上讲，政府加大对环境保护的支持，可能会对以工业为主的第二产业的国内生产总值产生更大的影响。从表10的数据分析可以看出，虽然安徽省第二产业的GDP从2012～2017年在逐年攀升，但是第二产业GDP的增长率明显高于全省GDP的增长率，呈下降的趋势。这表明安徽省产业结构调整已步入正轨。
（二）助推生态文明建设的税收政策财政效应分析
在助推生态文明建设的税收政策下，税收收入既满足了政府购买性支出活动的基本需要，又为政府的环境保护活动提供了充足的财政支持。虽然短期内，助推生态文明建设的税收政策可能会使大量排放污染物的企业经营活动受到一定影响，一定程度上会影响地方财政收入，但是在用新兴环保产业取代传统工业的过程中，这些新税源对地方财政收入起到了新的、可持续的补充作用，同时减少政府在治理污染方面的大量支出。通过图1可以看出，安徽省节能环保财政支出自2012年以来逐年增长，到2017年实现了较快的增长速度。一方面，由于生态税收收入逐年上升，政府可以获得更多的财政收入，以保持对生态文明建设的支持;另一方面，随着生态税收观念的不断深化，地方绩效评价模式的转变，都为经济与环境发展实现双赢提供了新的突破点。
三、安徽省助推生态文明建設的税收政策存在的问题
（一）生态税收收入所占比重较低
由于传统能源产业的垄断性质以及安徽省高新科技水平较为落后，安徽省新兴环保产业的增长速度比较缓慢。加上安徽省经济水平仍有待提升，目前政府工作的重点仍然是提高居民收入和刺激消费，驱动经济增长。因此，安徽省生态税收政策的实行必然会受到一定影响，推进生态税收政策进一步完善的阻力相对较大。
（二）生态税收政策执行效率不高
尽管中央政府积极地推行生态税收政策，但地方政府在落实结构性减税政策的同时，对于税收政策调整导致的财政收入减少问题缺乏相应的应对措施，这就导致了安徽省生态税收政策的执行效率不高，从而难以吸引新兴的环保产业进驻。同时，在促使企业进行产业转型的过程中，安徽省激励政策的缺失也是制约其生态税收政策推行的一个因素。 （三）生态税收政策效应缺失
近年来，地方税务局的工作重点一直是优化税收服务，加强税收管理，对于税收引导社会经济生活职能的认识还有所欠缺。在实际的税务征收和管理工作中，税务部门无法发挥生态税收政策的社会观念指引功能。在税收征收管理过程中，税务部门为了规避风险，依据现有政策规章灵活变通的能力较弱。因此，如何变被动为主动，积极深化税收制度改革，是一个需要从国家政策层面思考的问题。
四、国外助推生态文明建设的税收政策经验及启示
20世纪中期，由于全球环境状况不断恶化，发达国家开始着手改善生态问题，出台了一系列旨在减少污染的生态税收政策，生态税收政策框架已经基本形成。
（一）国外助推生态文明建设的税收政策经验
1. 美国的生态税收政策
美国资源保护类的税种有开采税、煤炭税、燃油税等。开采税的征税对象是石油、天然气等不可再生能源的开采行为。煤炭税是美国国内一种特别的资源税。同时，美国对燃油等各种燃料征收的燃油税实际上也是消费税的一种，这种税规定的应纳税行为较多，其纳税人包括进口商、炼油厂、油轮公司等，从而能够对从上游到下游一整条产业链进行征税。根据专款专用原则，燃油税的税收收入主要用于政府完善公共交通基础设施等。
美国环境保护类的税种有水污染税、固体废弃物处置税、环境收入税等。美国设置水污染税主要目的是为治理自来水和下水道污染提供财政资金支持。而环境收入税则为美国的环境保护基金提供资金支持，政府以企业的经营状况为标准进行征税，要求收益超过200万美元的法人企业对超出部分缴纳税款。固体废物处置税主要是把每个家庭产生的垃圾量作为固体废物进行征税，这种税收政策将有助于减少美国家庭随意投放废弃物的情况。
2. 日本的生态税收政策
日本征收的资源税税种有石油液化气税、车辆税等。石油液化气税作为石油消费税的补充，以石油液化气重量为计税标准，实行从量定额征收。车辆税主要在出厂时征收，征税对象的范围从摩托车到大型客车、火车，涵盖内容十分广泛，同时侧重于调节高档消费层面。
日本征收的环境税税种有环境税、二氧化硫税、机动车吨位税等。环境税类似于我国的资源税，其征税对象是石油、天然气等不可再生的能源资源。二氧化硫税则主要是针对一些不遵守规定的企业进行征收，税收收入主要用于治理二氧化硫排放量超标造成的大气污染以及对社会公众产生的不利影响。机动车吨位税是考虑到不同吨位的机动车对环境造成的污染程度也不同，因而在注册登记时按照登记的吨位对机动车征收一道吨位税。
（二）国外助推生态文明建设的税收政策启示
1. 基于国情整体筹划
发达国家根据自身国情分别选择了不同的生态税制改革道路，归纳起来有两种模式。一是根据生态环境保护的现状和需求不断调整生态税收结构，逐步建立符合本国国情的生态税收体系;二是通过不断增加新税种和调整现有税收政策来弥补现有税收政策的不足。生态税制改革与经济发展的实际情况有着密切关系，发达国家在调整税收制度时，也会考虑到各国在不同时期面临的不同重大问题，更具针对性地协调税收等经济手段。当前，我国生态税收政策的改革和完善，需要综合各种因素，借鉴国外生态税收政策改革的成功经验，探索如何健全我国的生态税收政策体系。
2. 坚持税收中性原则
当实施生态税收政策改革时，如果新的税收政策负担较重，很可能面临政治压力以及社会力量障碍。因此，在制定生态税收政策时，为了使生态税收政策的可行性与社会公众接受程度进一步提升，大部分国家一般会采取税收中性的方法。比如西方国家在征收二氧化碳税的过程中，同时将征收的部分税款通过减少企业交纳的社保金或是为企业治理污染提供资金帮助的方式返还给企业，以减少纳税人的税收负担。目前我国企业的税收负担并不轻，因此在推行生态税制改革时，也应参考税收中性原则，使纳税人整体税负保持在一个稳定的水平，从而顺利推进生态税收政策的实施。
3. 税收约束与优惠措施并举
发达国家实行的生态税收政策范围涵盖经济活动与社会生活的各个方面，特别是对高污染和高排放的纳税人设计较高的税率，以限制污染物排放和保护环境，碳税、垃圾税的征收在发达国家极为普遍。当前，我国已成为世界上二氧化碳排放量最高的国家，目前仍未征收碳税;由于客观条件限制，也未开征垃圾税，这显然不利于生态环境保护。同时，为了减轻生态税收政策改革的障碍，发达国家也会实施税收减税、降低税率等优惠措施激励纳税人节能减排、研究开发新能源技术和投资环保产业。
五、完善助推生态文明建设的税收政策建议
在生态税收政策改革和体系构建中，要始终坚持生态发展理念，充分发挥税收在促进生态文明建设中的推动作用，充分利用现有高新技术手段，实现产业结构的升级和优化，助推生态文明建设和发展，助力中华民族伟大复兴的“中国梦”。
（一）健全生態税收政策体系
目前许多具有“绿色”性质的税收政策仍分散在各个税种中，无法形成立体化的生态税收制度。健全生态税收政策体系，首先要扩大征管范围。我国的税收征收管理技术和水平有了很大的提高，继续实行当前生态税收政策、加深现有税制“绿色化”程度的同时，可以考虑引入新的生态税种，进一步扩大生态税收征管范围，增强税收对环境污染的调节力度，促进经济的可持续发展。其次，完整的生态税制体系不应仅包含几个独立的税种。虽然环境保护税在我国尚处于初步实施阶段，但我国已积累了近三十年资源税和消费税的征收经验。在构建生态税收政策体系的过程中，不仅要增强环保税、资源税、消费税等助推生态环境保护的重要税种的“绿化”程度，还需考虑在原有税种的基础上增加新的具有生态性质的税种，不断调整尚不完善的生态税收制度，健全生态税收政策体系。 （二）提高生态税收立法层次
从我国税收立法现状来看，我国关于生态税收的立法还很少。要使税收政策助推生态文明建设，只有独立的环境保护税法、车船税法、车辆购置税法、资源税法是难以发挥作用的。生态税收立法应是生态文明建设的第一步，应贯彻落实税收法定原则，加快增值税、消费税等税种的立法工作，依据法律法规明确相关税收的征收范围以及课税要素。
（三）加大资源税的调节力度
作为生态税收政策的重要组成部分，我国现行资源税为助推生态文明建设发挥了重要作用。然而，目前我国的资源税仍存在调整不足的问题，有待加强。首先，可以考虑将森林、草地、灘涂等自然资源纳入资源税征收范围，为不同类别的资源设置差别税率，按市场价从价计税，可以合理提高资源税总体税收水平。其次，对于煤炭、石油等不可再生的化石能源，应当根据矿产资源的稀缺性，使高度稀缺的资源适用较高的税率，同时建议将其开采量和销售额同时纳入计税标准，可以有效引导企业合理开采，节约资源。再次，可以借鉴国外经验，把水资源税的征收范围推广至全国，对生活用水征收自来水税，以便更好地保护水资源。
（四）强化消费税的绿化程度
根据环境友好程度的高低为消费品设定不同的税率，能够为消费者树立绿色消费观念，引导人们购买绿色环保产品。相比利用行政手段限制非绿色产品的消费，以税收方式引导社会大众的购买倾向则要更为平缓和有效。一是要逐步扩大消费税征收范围。把一次性塑料制品、私人飞机、有害肥料等严重污染环境的产品纳入消费税的征收范围。二是调整消费税税率。我国成品油税率虽已连续三次大幅提高，但仍低于发达国家，因此有必要再次提高成品油税率，并对税率加以区分，比如为无铅、含铅汽油这两种消费品设定不同的税率，给含铅汽油设定较高的税率，以促进资源的合理配置，达到节约能源的目的。三是针对消费税变价内税为价外税。使消费品价格和消费税税额有明确的标识，让税负转嫁一目了然，有助于引导消费者形成绿色环保的消费理念。
（五）加大环保税的征管力度
《环境保护税法》的实施，不但可以极大地助推我国的生态文明建设，而且也是对司法系统和税务系统相互协作进行税收征管的一次重大探索。加快了由行政指令向法制化转变的进程，为我国税收体系法制化进程开创了先河。鉴于环保税法实行近两年，相关的征收管理制度还不完善，应该进行更多的尝试积累经验，形成合理健全的征收措施。环境保护税替代了以往的排污费，征收单位由环保部门变成与税务单位共同协作，因此环保税法的执行效果与税务部门和环保部门的协同合作密切相关。因此，必须切实落实部门信息共享和工作配合机制要求，杜绝传统征管模式中存在的弊端，才能将环保税法的作用完全发挥出来。
参考文献：
[1]吴佳强.关于构建绿色环境税体系的研究[D].财政部财政科学研究所，2013.
[2]李忠华.关于完善我国环保型税收政策的探讨[J].生态经济，2012（01）.
[3]汪泽波.城镇化过程中能源消费、环境治理与绿色税收——一个绿色内生经济增长模型[J].云南财经大学学报，2016（02）.
（作者单位：安徽工业大学）
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