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PPP项目风险控制策略

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   [提要] PPP模式是近年来政府与社会资本合作的一种新型管理模式,这种模式已在基础设施建设和公共服务领域发挥重要作用。但是,由于PPP项目的流程繁杂,其风险的多样化、风险预测分析工作难度大、风险的管理问题贯穿于项目的整个生命周期。如何实现对PPP项目风险分担的有效控制与策略研究,提升综合投资收益,是本文研究的主要方向。
   关键词:PPP项目;风险管理;监管体系
   中图分类号:F83 文献标识码:A
   收录日期:2020年4月20日
   PPP是指政府和社会资本之间合作的模式,是指政府与社会资本之间通过特许经营、购买服务、股权合作等方式进行的长期合作,以增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率,建立的利益共享、风险分担。简单来说,PPP模式就是政府购买服务的模式。在最近几年的发展历程中,国家逐渐了解到社会参与方对基础项目建设和公共产品和服务做出的贡献,因此我国政府大力推行PPP模式,广泛吸引社会资本参与其中共谋发展,在全国范围内开启一场PPP盛宴。
   财政部PPP中心数据显示,截至2019年6月末,2014年以来PPP项目共累计9,036个、投资额13.6万亿元;累计落地项目5,811个、投资额8.8万亿元,落地率64.3%;开工项目共3,446个、投资额5.1万亿元,开工率59.3%。从官方统计数据我们不难看出,一方面由于我国关于PPP项目相关政策的不断提高和完善,越来越多的社会资本参与其中,推动了PPP模式在国内经济进程中的研究热潮;另一方面大量PPP項目进入落地阶段。但是,由于地方政府的经济承受能力有限,在放缓了新增PPP项目的速度后,地方政府的工作重点逐渐转向对已有的PPP项目的监测和管理。从统计数据可以看出,现阶段存在的主要问题是发展中的问题,我们应辩证的看待PPP项目中出现的问题和矛盾,加强对项目的管控与监测,严格防控可能出现的风险,维护市场秩序。新阶段如何管理好PPP项目,提出合理的研究策略以实现对风险的把控,促进PPP项目可持续、高质量发展,这些都值得我们思考。
   就我们目前所了解到PPP项目大致的操作流程具体如图1所示。(图1)
   由PPP项目操作流程图中不难看出,PPP项目的流程极其复杂,各阶段都可能出现问题导致衔接断裂。项目全生命周期包含政治风险、经济风险、经营管理风险、运营安全风险等多种潜在抗力,难以预测且高难度地贯穿以项目全生命周期。研判PPP项目的多种风险,探求合理高效的管理方法,实现对PPP项目风险有效控制与策略研究,以使项目整体获得预期的投资收益,都是目前政府、项目公司乃至社会公众等利益主体切实关注的重点。基于此,我们讨论了如下几条规避风险的解决方案。
   一、合理选择合作方与合作项目,严格把控PPP项目合规合法化
   考虑到PPP项目的投资规模较大、项目周期长等诸多因素,相比选择单一企业作为PPP项目社会资本的参与方来说,鼓励企业组建联合体参与PPP项目已成为现阶段的主流方式,促使社会资本提高资金流动效率,联合企业的参与在一定程度上降低了单一企业资金流动的压力。值得一提的是,优先考虑具有PPP项目经验的资本合作伙伴,不仅可以有效缩短项目前期筹备时间,相关合作方还能结合以往的工作经验,及时对未知风险作出准确预测,并提出合理有效的规避方案,而政府和企业加强对合作项目基本情况的了解,宏观把握项目发展指向,对标的项目可能出现的风险进行及时预测和研判,采取有针对性的防控措施,注重项目风险管理,才能更好地避免不必要的损失。
   当然,PPP项目政府方的具体需求也不容忽视,这也是项目成立目的所在。近年来,PPP项目主要集中在公共或准公共项目和基础设施建设上,而不单单是纯商业的项目。自2014年以来,PPP模式已融入到多个公共领域并带来了可观的经济收益,如轨道交通、园区开发、环境整治、燃气、城市垃圾处理、医疗教育等。由此可见,多数以基础设施和公共服务为重点的项目,已逐步形成了符合中国特色和国情的PPP项目。由此看来,经济利益并不是PPP模式的绝对追求,能够更好地解决中国人民的民生问题,促进中国经济的发展,提高人们的生活质量才是最终目的。
   在项目实际操作过程中,除了专业运营风险、财务管理风险等,政治风险作为不可忽略的因素,也应当被纳为考虑范畴之中。政治环境的稳定是项目顺利运营的重要保障之一,PPP项目往往可能由于我国政府相关政策的改变,增加项目建设成本使得项目收益降低,或因政府突然改变合约条款等爆发政府信用风险,以便负责项目的官员利用职务之便从中谋求巨额非法收入。因此,在双方资本合作过程中,政府与企业应相互增进了解,合理选择合作方与合作项目,注重双向选择,严格把控PPP项目合规合法化,实现对资金的最佳利用,才能有效防范风险,提高PPP项目的效益,使得项目有条不紊地不断推进。
   二、实现融资多元性,推行多方融资
   PPP项目投资规模较大,巨大的投资量也使社会资本面临着融资压力,承担相应风险,PPP项目能否顺利落地的关键因素在于项目融资的成功与否,社会资本的投资收益水平也与筹集资金所需成本息息相关。
   但是,现阶段我国大部分的PPP项目的融资主体主要是银行等金融机构。而在目前我国宏观经济发展不景气的大背景下,银行放贷越来越谨慎,如果银行供应资金链出现断链,或是由于其他原因使贷款不能到位,使项目运行缺少足够的资金支持,导致项目缺少资金供应而不得已中断,从而很容易出现供应资金等方面的变动,无法给投资方带来预期收益。因此,保证融资的多元性,从多个渠道进行融资是必要的,Plan B的采用能很好地解决资金短缺的后顾之忧,分担项目对银行贷款的一味依赖性,这样一来,如果银行供应资金出现问题,也可以通过其他渠道获得备用资金,从而保障项目顺利进行。
   在当前社会背景下,社会资本缺乏积极响应项目的主动性,导致PPP项目在部分领域难以推行。为了打破僵局,政府发起的PPP引导基金在借鉴国内外投资引导基金成功经验的基础上应运而生。PPP基金简单来说就是中国政府和社会资本合作,以基金形式直接或间接投资PPP项目。与传统的银行贷款相比,PPP基金一方面提高了项目落成效率,促进PPP模式与多个领域合作项目的落成;另一方面也有利于转变政府职能,减轻财政负担,弥补政府与社会资本的不足,形成各方获利的共赢局面,优化多方投资风险。    三、合理预算融资资金,科学降低项目成本
   综合项目全生命周期的项目成本来看,只有改善PPP项目融资问题,创造良好的投资环境才能更有效地吸引社会资本。但是项目的实际实施过程较为复杂,PPP模式作为近几年新兴概念,部分项目公司的管理层可能由于缺乏运营经验、组织结构混乱、权责分配不当等因素导致运营期管理不当,服务质量低下,运营收入不足、对市场需求变化缺乏了解、相关工作人员对市场环境认识不足等因素会导致运营管理成本超支、资本运作不当,从而使得融资不畅或者项目资金链断裂,进而产生财务风险,因此在PPP项目投入实际运用时,需要经过财政可承受能力认证。
   从避免运营成本超支、运营收入不足、管理能力、服务质量、财务风险几个方面考虑,采取合适的控制方法可适当避免经营管理风险。项目实施前,可以建立责任成本中心,把责任与成本挂钩,落实到各部门甚至个人;实施过程中建立成本计划,提升内部管理水平,严格实行成本控制;完工后则要进行成本核算,做好资金回笼。为了使PPP项目实现优质融资,我们还需要学习借鉴其他国家成熟且前沿的PPP模式理论知识,并结合我国国情提出科学化、可实施的PPP项目资金融通方案,并充分利用信息化管理系统,开发全面、系统的综合管理信息系统,提高工作效率,降低综合管理成本,运用科学的管理手段,做出长远的规划,同时对运营期经济风险(如:市场竞争、通货膨胀、利率变化、市场价格变动、市场需求变化等)做出合理的应对方案。科学的预算编制、相应层次的资金综合预算、合理预算上级补助资金、将支出纳入预算管理、增强预算约束力、及时履行合同约定,增强社会资本投资的信心。
   四、合理分配风险与利益,达到多方共赢
   前文提到,PPP模式是政府与社会主体建立的“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系,但我们从财政部在2014年11月颁发的《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》对PPP模式的风险分担做出了规定:“项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担,法律、政策和最低需求等风险由政府承担,不可抗力等风险由政府和民间资本合理分担”来看,在实际的运作过程中,公私部门在承担风险上呈现不对等的局面,政府相对社会资本来说,承担了更多项目风险。对于这种互利共赢项目,如何把控政府和社会主体的参与形式、渠道以及范围程度占比显得尤为重要。我们不仅需要关注政府方的需求,在既满足政府方采购需要的同时,还要能在联合体成员间实现项目风险的合理分配以及项目成本的有效控制,以达到1+1>2的效果,避免其带来负面效益。
   PPP项目在运行中可能存在不可避免的未知风险,对于看不见的未来,我们可以在项目实行之初建立起相应的风险防范机制,大胆做出猜想与假设,并成立专门的风险防范团队,合理划分政府与社会资本在风险防控的责任,并落实到具体部门及个人并监督有关部门主动承担,进行排查和解决,尽可能快速地减少社会资本的损失,将风险所导致的损害降到最低。加强对政府管理人员的培训,使他们充分了解并全面掌握PPP基本运行情况;制定针对不同状况的应急风险解决方案,为项目全生命周期中出现的一系列问题提供及时、适当的解决方案。
   以房地产业为例,近年来城市基础设施与房地产开发,呈现出密切的融合趋势。但在核心城市周边及三四线城市,项目前期可满足房地产企业的投资受益需求,却不足以支撑公共建设投资强度。由此通过PPP模式,引入基于政府特许经营权、合理定价、财政补贴等基础上的社会资本,可提高融资方式与投资效益,更好地实现区域的可持续发展,而项目带来的区域增值效益也为房地产企业提供了新的利润增长极,促进房地产企业多元盈利。对于这种资金需求高且存在一定亏损概率的产业,在实施过程中会出现各种问题,如私营机构融资能力和信用度低带来的融资风险;市场供求环境的变化,导致项目收益减少;政府决策过程不规范,或前期准备不充分,工作人员相关经验不足导致政府决策失误;等等。基于此,风险防范团队应运而生,联合政府部门与社会资本采取上述方案,应对实际操作中出现的难题,做到有的放矢,最大限度地将整个项目风险降到最低。
   五、完善PPP项目监管体系,建立健全绩效考核体系
   自2014年开始实施并建设的PPP项目大多数是成功的,且大部分项目很好地解决了我国部分地区基础设施落后且资金短缺的问题。但是,不可否认的是,PPP项目能够借鉴的成功案例不多,使得我国政府和社会资本在项目雏形阶段缺乏建设经验,很多项目在实际应用中尚不成熟,导致很多项目遇到了较大的问题甚至被叫停。因此,对于此类“雏鸟项目”,我们可以制定项目全过程监管计划,拟定各阶段监管实施细则,保证项目全生命周期各项环节有条不紊地进行,减少差错;明确全项目周期各个阶段的监管内容和工作职责,并依据实际情况做到及时更新、调整、完善,降低潛在风险,还可以制定专门针对PPP的单行立法,落实“有法可依”,明确实际工作中各环节应遵循的各项原则。例如,在轨道交通、污水处理、环境整治、医疗教育等专业领域,引入第三方具有专业的运营管理经验的机构,通过成熟的技术手段大幅度降低项目的运营成本,从长远角度上保障了社会资本方的资金回笼,取得项目收益。对于PPP项目中已经存在的问题,也需要尽快地出台相关的法律法规进行管制,以实现PPP项目融资的合法性,做到有法可依、有法可循。
   通过增强合作透明度,坚持依法办事,鼓励社会主体竞争,创造一个更具吸引力的投资环境,吸引更多优秀的社会资本参与其中,为基础设施和公共服务领域提供发展所需资金。在实施方案中建立绩效激励机制,当绩效考核达到规定标准时,给予一定比例的奖励,并作为项目合同期满时能否续签合同的依据。完善、合理的绩效考核体系可以激发参与企业的积极性,同时避免政府固化支出。
   PPP项目在各领域持续稳定发展,促使城市化进程不断加快,为我国经济发展注入新的生命活力。尽管在PPP前进道路上存在诸多困难,项目的风险管理亦十分复杂,但我们更应该看到PPP在提质增效、改革创新和国家治理上的积极作用。特别是在经济欠发达地区,财政自给能力不足,地方基础设施与公共服务事业需要更多的社会资本投入。采用PPP模式并通过政府和社会资本的通力合作,在双方共担风险的基础上实现资源、整体效益最大化,有效防控可能出现的风险,提高项目投资收益,实现多渠道融资,使资金来源多样化。因此,我们仍需要从实践中吸取宝贵的经验和教训,避之不足同时扬己之长,充分发挥每个项目参与主体的自身优势,最大限度地将双方优势投入到项目中,有效识别风险,精准制订对应解决方案,做到对症下药,才能实现整体效益最大化,促进我国经济稳定增长。目前,国内叫停部分PPP项目的举动不失为良措,我们应辩证的看待相关问题,只有弃其糟粕,取其精华,探索适合发展的PPP之路,用PPP模式助力地方经济和公共服务事业的高质量发展。
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