产业融合背景下闲置宅基地开发模式探索

作者:未知

   [提要] 中国经济社会发展步入转型新时期,城镇化水平明显提高,农村房屋、宅基地闲置问题显露,因此如何有效利用宅基地的研究具有实践指导意义。本文从产业融合发展视角出发,对国内关于宅基地闲置现象、社会经济背景、相关政策法规、产业融合发展状况简要梳理,分析产业融合作为农村宅基地利用研究思路的可行性。通过对浙江省部分山区农村和江苏省永联村的实地访查,分析其宅基地有效利用模式,对其宅基地开发的环境与条件进行深度剖析,并为当前闲置宅基地开发过程中的问题提供建议。
   关键词:产业融合;闲置宅基地;乡村振兴
   基金项目:省级大学生创新创业训练计划项目(项目编号:201910294162Y)
   中图分类号:F321.1 文献标识码:A
   收录日期:2020年5月17日
   一、研究背景
   新世纪以来,中国经济社会进入转型发展的新时期,城镇化水平明显提高,城市土地不断扩张并延伸至农村,导致大量农村土地非农化使用,而乡村地区经济发展也因为青壮年劳动力不足、建设用地空心化、基础设备不完善、农房和宅基地缺乏有效利用等问题受阻。合理利用农村宅基地、充分发挥农村宅基地的价值,已成为国家实施乡村振兴、做好“三农”工作、促进城乡融合发展的重要内容之一。
   我国农村闲置宅基地占比约为10%~15%,伴随城镇化的快速推进,这一比例还会不断扩大,目前不少地区已显现出城市建设用地与农村房屋建设同步增加现象,城市用地的紧张和农地的非农化,在较大程度上影响农村的经济发展和耕地保护。闲置宅基地存在的布局不合理、管理方式落后、功能分区不明显等现象给闲置宅基地的再次利用开发提出新的挑战。
   二、我国闲置宅基地开发利用实践
   近几年,国家对农村经济发展、农村产业振兴越来越重视,农村农业与二三产业融合发展也在进一步推进。在我国经济发展水平较高的东部地区,农村闲置宅基地开发与农村产业融合发展不断探索,找到了因地制宜的闲置宅基地开发模式。
   (一)浙江山区型闲置宅基地开发模式分析。首先,政府对乡村旅游的推动。2003年,浙江省开展“千村示范,万村整治”的农村环境整治工作,推进农房改造、村庄道路硬化、垃圾处理、河道清理、厕所改造等措施,农村自然环境以及人居环境质量显著提高,为乡村旅游、美丽乡村建设打下坚实的基础。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出完善闲置宅基地和闲置农房政策,浙江省政府积极摸索宅基地“三权分置”改革的途径,杭州、义乌等多地围绕“产业兴旺、生态宜居”进行试点,发展了文创活动、民宿、农村电商、果蔬采摘园、农家乐等新业态,为闲置宅基地盘活利用提供了有效的实践经验。并且在乡村旅游开展的进程中,政府秉持便民利民的宗旨,推动办事流程简化、积极配合企业需求、加强基础设施配套、构建现代化农业平台等工作,给予了美丽乡村建设充分的政策保障。其次,区位优势与準确定位。浙江整体经济水平较高,飞机、高铁、公路等交通运输网络发达,其西部地区以丘陵山地为主,山清水秀、依山傍水,拥有美丽的生态环境、田园风光以及古村落文化,对上海、苏州、南京等城市的市民来说,花费两三个小时到乡村去旅游、住民宿、采摘蔬果、呼吸森林氧吧,不失为自驾游的好去处。且随着生活质量的提高,人们的消费理念从原来的观光旅游转变为回归自然的体验式旅游,对于一些经济能力更好的小资、中产家庭、企业家等来说,高端的民宿更是被视为一种生活优质的象征。抓住这一需求点,浙江以农家乐为开端,逐渐开发出精品民宿、温泉旅游度假区、采摘园等新产业。最后,投资和产业带动发展。浙江乡村旅游的快速发展,很大程度上得益于内部的浙商引资、投资,外来的企业投资,以及媒体、互联网的市场宣传,如新叶古村、桐庐、莫干山成功地借助综艺节目吸引了大量游客。除此之外,浙江利用“互联网+”、生态产业化理念,探索宅基地自愿有偿退出机制和宅基地“三权分置”,推动农村一二三产业进一步融合发展,根据各乡各村的特色产业,打造“一乡一品”、“一村一品”的乡村品牌效应,建设现代化农村合作社,引导村民参与经营,以及建设现代农业园区等实践,将乡村旅游与当地产业深入融合,既有效利用了闲置的房屋、宅基地,又促进了乡村经济发展,增加了农民的收入。
   (二)永联村宅基地利用模式分析。永联村地处江苏省张家港市,1978年改革开放之后,经过探索“种植+养殖”模式、兴办轧钢厂再到创立永钢集团,从当时贫穷的乡村成为全国百强村之一。自1993年起,永联村逐渐从分散的居住模式转变为小区集中居住,2014年之后,先前建设的两个居住小区逐渐废弃,为工业发展、基础设施建设等提供了可利用的土地,而集中居住的空间格局也使得永联村的人居条件极大改善。目前,永联村三产融合发展的格局已初具形态,村民的就业方式多样化、生活质量显著提高。
   不同于一般的乡村,永联村靠工业强村、富村。永联居民小区、广场、商街等相关配套设施都围绕工业厂区建立,村民就业也转向钢厂职工,整个村都充满着永钢集团的文化气息。永联村将乡村文化和企业文化深度结合,乡村经济也与钢铁工业紧密挂钩,带领村民们脱贫致富,探索出独特的新农村建设的道路。同时,永钢集团也是永联村发展的强大支撑,永钢集团投资建设了学校、医院、文化广场、楼房、图书馆等设施,为村民提供更高质量的生活水平,并凭借产业优势创设工业园,给村内的劳动力提供岗位,吸引广大的外来务工人员,带动了服务业的发展。随着外来游客的增加,永联村又投资建设商业街、酒店、游乐场等娱乐餐饮业,并进一步挖掘永联村的农耕文化,组织文艺活动,开始尝试旅游业。
   永联村的成功除了得益于永钢集团外,很大程度上依靠着永联村村集体准确的规划和指导。在选择农业经营模式、集中居住、开办轧钢厂、创设钢铁集团、产业转型等的决定中,都是由永联村村集体指挥的。永联村村集体既要管理乡村、服务村民,又要经营企业、负担新农村建设的任务,管理和经营的关系处理得十分妥贴。因此,永联村模式并不适合所有的乡村。    三、现存的问题
   (一)“三权”界定不明,利用流转不畅。目前,我国学者、企事业单位对宅基地三权分置的探索和试点不断尝试,但法律法规上没有明确宅基地出租、转让和市场交易的权利,宅基地用益物权也缺乏法律对农民收益权和处分权的规定,农民只是享有对宅基地的占有权和使用权,同时现阶段闲置宅基地流转存在一户多宅、乱占耕地、管理混乱、违法审批现象,更加剧宅基地权益的模糊界定给闲置宅基地开发造成阻碍。
   (二)使用效率低,引发社会问题。由于自然环境和农耕文化的影响,我国农村居民,尤其是山区居民,居住较为分散,宅基地建设和利用缺乏规划,主要表现出农房总量大且分布不均。一方面当前城市和新农村建设不断推进,庞大的建设用地需求、大量不合理利用的宅基地问题频出,导致农村土地无法发挥出应有的作用,造成资源不断浪费;另一方面宅基地的有偿退出和盘活利用的相关制度尚未完善,部分村民在宅基地权益争取过程中问题不断,加剧了社会不稳定和社会矛盾。
   (三)管理落后,监督机制不健全。除了我国宅基地分布分散,导致宅基地难以集中管理的问题外,部分农村地区村集体的权力过大,在闲置宅基地的开发利用过程中管理水平的低下,并存在管理与经营权力界限不清的现象,导致村民的信任度进一步降低。闲置宅基地收回和监督机制的不健全加大了开发利用的难度。
   四、建议
   (一)严格规划,发挥农村特色。地方政府对宅基地的开发利用要符合国家总体规划和耕地保护原则,加强政府与村集体的共同管理、指挥能力,严格规范宅基地布局和建设范围。其次,我国各地区地形地貌、民族文化、历史底蕴、自然景观和乡土风情都各不相同,地方政府要善于挖掘当地乡村的特色和优势产业、准确定位发展方向,加强农村土地利用整治、改善村容村貌、建设基础设施设备、创办社会服务平台,吸引企业投资、促进人才涌进,打造乡村特色品牌产业,适当优化乡村产业结构。
   (二)技术加强,打造开发新模式。加强农民专业技术培养力度,利用“互联网+”技术创建农村电商平台,建立起农业与二三产业联合发展的产业鏈,完善农村的基础配套设施、建立现代化产业园、创办物联网服务站等,并提供政策上的优惠,吸引企业在农村投资项目,为农民提供更多的就业岗位。为了满足园区建设用地和人员居住用地,地方政府可以根据规划适当调整宅基地布局,有效利用闲置的宅基地、农舍、农房,实现宅基地的合理利用和促进农村经济发展。
   (三)加强管理,完善法律保障。宅基地的有效利用需要正确的管理和治理,这要求政府创新管理方式、转变治理理念,设置专门的监督机构对管理过程全程审查,充分利用村集体力量,一丝不苟地服务村民、建立政府威信。另外,地方政府可以根据当地宅基地现状,在现有的宅基地政策基础上挖掘宅基地三权分置改革的可能性,试点制定新的宅基地收回、流通、交易、出租机制,探索和建立宅基地交易市场,实现农村房屋和宅基地开发利用的新途径。
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