新土地管理法的修订与 农村宅基地使用权的流转研究

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　　 摘要：我国是一个传统的农业大国，重视农业、农村、农民问题，是党的一贯战略思想。在新农村的建设发展阶段，赋予农民长期而有保障的土地使用权，是保障农村長远发展和社会稳定的重大战略措施，对社会主义新农村的建设发展，具有重要意义。农村宅基地，是农民拥有合法财产的重要组成部分，而随着农村的不断发展，宅基地使用权流转的情况也不断地出现。文章对新土地管理法的修订与农村宅基地使用权流转进行研究。
　　 关键词：新土地管理法;农村宅基地;使用权流转
　　 农村土地流转的实施及深化，为我国现代农业的发展，建立了坚实的基础。目前，我国的农村整体产业结构、农村社会结构，正在逐渐发生改变，使传统的农村单一化结构逐渐成为农村发展的历史。由于农村的不断发展，以及农村整体经济水平的提升，使很多农民对宅基地也提出了不同的要求。因此，宅基地使用权流转也成为了农村发展的一项重要问题。
　　 一、宅基地使用权的演变历史
　　 宅基地使用权，是我国所特有的一种用益物权形式，是新中国成立以来在中国土地政策基础上形成的一个固有制度。我国的宅基地使用权在《土地管理法》、《物权法》中都有相应的规定，规定程度也不尽相同，例如在《物权法》中对于农村宅基地使用权的固定只有四条，非常简略。目前，我国的宅基地使用权主要分为两种，一种是城镇宅基地使用权，另一种是农村的宅基地使用权。城镇宅基地使用权是一种历史遗留产物，是城镇居民对私有房屋占有范围内的土地享有的使用权。而此项权利的流转可以应用土地使用权流转的相关规则。
　　 本文主要讲的是农村宅基地。农村宅基地，是指农村居民的住宅用地及其附属地，农村宅基地具有特殊的发展历史。建国后，在农业生产合作社的组建过程中，农民私有房屋及所占土地，经历了特殊的演变过程。在全国人大一届三次全会中通过的《高级农业生产合作社示范章程》中规定：社员原有的宅基地和房屋地基不必入社，社员新修房屋需用的地基不必入社，社员新修房屋需用的地基和无坟地的社员需用的坟地，由合作社统筹解决，在必要的时候，合作社可以申请乡人民委员会协助解决。
　　 在1963年通过的《关于社员宅基地问题》中，进一步的确定了农村宅基地使用规则。在当时的《民事意见》中，将农村宅基地使用关系固定下来为“关于宅基地使用权纠纷，社员的宅基地，包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地都归生产队所有，一律不准出租和买卖”。此后农村宅基地的所有和使用关系形成了很长时间的确定。在1981年，国务院所发布的《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》中，明确指出了农村社队的土地要归属农村集体所有，分配给社员的宅基地，自留地（包括自留山）和承包地耕地，社员只有使用权，不准出租、私自买卖以及转让，不可以在承包地和自留地上建造房屋，如果建造房屋需要占用耕地，需要经过相关单位的批准，具体审批办法，有各地方政府按实际情况进行确定。1986年的《土地管理法》中，对农村宅基地的审批权限问题，也进行了相应的明确，在1991年《土地管理法实施条例》中，又对审批权限进行了补充。
　　 二、《土地管理法》的出台与三次修订历史
　　 （一）《土地管理法》的出台
　　 改革开放以来，我国的生产力有了极大的提升，经济建设快速发展，城市发展不断加快，用地问题逐渐成为经济发展的重要制约问题。人多地少的矛盾、经济发展对土地的大量需求、建设用地不断扩张等问题日益严重，对我国的农村建设发展，造成了严重的影响。因此，我国的土地使用、管理、流转等急需一套完整的土地管理体系，对城市、农村土地、宅基地进行制度化管理。为了解决以上问题，我国国务院在1986年出台了《土地管理法》。
　　 （二）第一次修订
　　 在计划经济时期，我国的土地实行无偿、无限期、无流动的使用，这种使用形式，不仅限制了土地的使用效率，也制约了农村经济的发展。在1988年的《土地管理法》的第一次修订，确立实施国有土地有偿使用制度。实施有偿使用制度，不仅推动了土地使用制度的改革，还为土地附带了商品属性，将土地使用权与所有权进行分离，促使我国的土地管理快速走向市场化。
　　 （三）第二次修订
　　 第二次的《土地管理法》，是为了对耕地进行保护。随着改革开放对我国经济发展的促进，我国整体经济建设快速发展，我国部分地区房地产企业快速发展，使乱占、滥用耕地的情况频发，致使耕地面积不断减少，对农村经济发展，造成了严重影响。保护农村土地，禁止滥用耕地迫在眉睫。经过一次修订的《土地管理法》还存在很大的不足，对土地征用管理不够严格，未能有效的制约土地违法行为，缺少有力的监管和处罚制度。因此，在1998年，全国人大常委会通过了《土地管理法》的第二次修订，在立法上，设计了5项耕地保护制度。
　　 （四）第三次修订
　　 自房地产行业快速发展以来，我国的人民对于土地的重视程度也在快速提升。部分地方政府低价征用土地、圈占土地，造成耕地数量锐减，对农民的合法权益造成了极大的侵害。因此，由于征地所引起的社会纠纷也越来越多，对政府单位的公信力、形象造成了严重的影响。为缓解以上情况，保护农民的权益，全国人大常委会在2004年对《土地管理法》进行了第三次修订，指出国家征用农民土地，必须出于公共利益需要，并且要给予一定的补偿。
　　 三、新《土地管理法修正案》与宅基地
　　 在2019年8月26日上午，167名全国人大常委会委员在人民大会堂按下了投票按钮，《土地管理法修正案》得以通过。这意味着新版的《土地管理法》由此诞生，并将于2020年1月1日起开始实行。全国人大常委会法工委经济法室副主任杨合庆在8月26日的新闻发布会上表示：“在土地管理法修改当中，将保护农民利益作为基本原则和重要目标，完善了很多方面的制度”。而这些制度的完善，主要集中在农民、农村切身相关利益的三大制度改革上，即征地制度、集体经济制度、集体经营性建设用地入市和宅基地制度。相关单位也对这次修法进行了评价，单位认为：修法是对土地制度试点地区改革成果的确认，它回应了社会关注的一些难点、热点问题，这次修订，是整体土地管理制度具有更科学的法理基础，法理规则更具可操作性。但也有相关专家表示担心，认为：土地制度的新问题仍会不断产生，尽管《土地管理法修正案》通过了，但针对经济社会发展需要的现实探索仍要继续，为未来建立更加科学的土地制度提供经验积累。 　　 本次《土地管理法修正案》，对于宅基地的改革，主要体现在第六十二条的修改上，全国人大常委会委员谭耀宗将其总结为三个方面：一是丰富和扩展“户有所居”的保障形式，允许在一些人均土地较少的地区，通过农民公寓、农民住宅社区、集中统建等多种方式保障农民居住权，这一项规定，主要针对的是一些地方的部分农民，虽然符合宅地基分配条件，但因土地资源紧张等原因，无法获取宅基地的情况。二是下放宅基地审批权，将不涉及占用农地的宅基地审批许可权，下放到乡镇政府手中，这种将存量宅基地审批权下放的做法，不仅简化了审批手续，也更有利于调动乡镇政府对宅基地后续的监管工作，以避免原来宅基地审批监管存在的“看得见的管不着，管得着的看不见”的问题。三是允许进城落户的农民依法、有偿退出宅基地。
　　 四、宅基地使用权的流转现状及特点
　　 “宅基地使用权是指农民及部分城镇居民在依法取得的国家所有或农村集体经济组织所有的宅基地上享有建造住宅（或房屋）及居住使用的有关权利的总称。”根据我国《土地管理法》规定，宅基地使用权有以下几项特点：其一，宅基地的所有权归属集体。其二，宅基地使用权的主体是特定的农村居民，同时规定禁止城镇居民购买并取得宅基地使用权，其三，宅基地使用权具有一定的局限性。其四，宅基地使用权具有福利性。在《土地管理法》对宅基地进行详细明确的同时，《物权法》也对宅基地的使用权作为用益物权形态做出了规定。宅基地使用权的流转主要包括继承、抵押、出租、赠与、转让等形式。
　　 随着我国经济建设的快速发展，农民的收入水平、生活质量快速提高，很多农村都出现了“建房热”，农民大量的建设新房。而由于农村宅基地审批管理松懈、乱批乱占、农民不批而占、少批多占等现象日益严重，造成农村耕地大量被非法侵占，耕地量不斷减少。与此同时，在农民的传统意识中，还存在着“房屋是祖产”的观点，很多农民在批了新宅基地后，却又不愿空出旧房的宅基地，旧房宅基地难以拆除。这就导致了很多农民家中有两个宅基地，在新的宅基地建了新房，同时又占着旧房的宅基地，导致村内房多人少，形成所谓的“空心村”，对我国农村土地造成严重的浪费。而随着农村经济的不断发展，农村宅基地的流转次数也在提升，很多村子都有不同数量的宅基地流转。
　　 近年来，在政府所实施的农村土地使用权确权项目里，相关工作人员进行对农村土地使用、转让等情况的复核、确认工作中，清楚地看到在当前的农村宅基地使用中，几乎每一个村子、小组中，都有宅基地转让情况的出现。在农村宅基地相关联的法律法规中，对于农村宅基地使用权转让问题，也一直争论不休。2018年中央一号文件中提到要完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权和使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权，这对农村经济建设发展，具有很好的促进。新土地管理法的修订，在农村土地权益的保障方面有了新的突破，一些试点地区也正在蹄疾步稳的进行宅基地使用权流转方面的改革，逐步探索出宅基地使用权流转的有效路径，进一步提高对农民土地权益的保护。如何构建规范、合法的宅基地使用权流转的法律制度，任重而道远。
　　 综上所述，新土地管理法的修订，对农民的权益做出了更大的保障，更加明确的指出了政府相关单位只能出于有限的几种原因，才能征用农民土地，极大地保障了农民的基本权益。对于农村宅基地流转，也提出一系列的改革，包括下放了宅基地审批权，丰富和扩展“民有所居”的保障形式等，对新农村背景下的农村发展，做出了极大的促进。
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　　 *本文系河套学院科学技术研究项目“宅基地使用权流转的法律问题研究”（项目编号：HYSQ201740）的研究成果。
　　 （作者单位：河套学院）
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