实行金融穿透式监管的路径与政策建议

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　　 摘要：穿透式监管作为解决分业管理弊端、打通金融风险防范链条的重要政策导向，日益受到金融监管部门的关注与研究。当前，我国实行穿透式监管仍然存在一些体制机制方面的制约因素，尚存在一些模糊空间和空白地带，给明晰监管职责、厘清监管权限、提升监管效果带来难度。文章通过研究我国穿透式监管工作开展现状，深入研究存在的问题，探索支持路径并针对性地提供政策建议。
　　 关键词：穿透式监管;金融
　　 一、穿透式监管概述
　　 （一）穿透式监管的概念和内涵界定
　　 穿透式监管是按照“实质重于形式”的原则，透过金融产品的表面形态看清业务实质，改变以往以“牌照”定身份的模式，从业务的本质入手，将资金来源、中间环节与最终投向穿透联结起来，根据业务功能和法律属性明确监管规则的一种监管形式。内容主要涉及资金来源、合格投资者认定、底层资产、资金流向、信息披露等方面，涵盖了市场几乎所有的金融产品。穿透式监管更加关注金融市场中的各项金融活动，而非局限于从事活动的金融机构本身，逐渐将监管思路从“机构监管”转向“市场监管”，从传统的“牌照监管”转向“功能监管”和“行为监管”。
　　 穿透式监管的内涵包括两个方面：一是对人的穿透，主要是在金融产品有多个渠道和多层嵌套的情况下，识别最终投资者是否具有与其购买商品相匹配的风险承担能力，数量是否符合国家监管要求，即是否为“合格投资者”。二是对资金的穿透，主要是对融资交易过程、资金的最终投向和流动性进行全面追踪和掌握，识别交叉性金融业务中是否存在不当关联交易、内部交易等不正当行为，底层资产是否符合特定资产管理的监管规定，资产流向是否符合国家宏观调控和监管政策要求等。
　　 （二）我国穿透式监管的提出背景
　　 近年来，金融行业的利润空间不断被压缩，商业银行开始寻求与证券、保险等其他机构的合作，开发了诸多创新型交叉资产管理类产品。越来越多的企业也开始借助金融机构的资管业务获得大量资金，并通过多种方式涉足金融业，甚至成为多类金融机构的实际控制人。由于资管业务大量盛行，加之其本身的复杂性，形成的一系列风险隐患对传统金融监管模式提出了严峻挑战，穿透式监管应运而生。
　　 1. 资管业务涉及范围广，在分业监管的大格局下，很难实现全流程管控。资管产品往往具有跨市场、跨行业、跨境、涉及多个交易主体、结构复杂、资金链长等特点，在当前以“机构监管”为主的传统模式下，无法实现对不同行业机构监管的有效衔接。
　　 2. 资管产品的风险隐蔽性较强，传统监管方式不易发现。由于目前对金融产品的信息披露标准规定不一致，信息披露程度相对较低，导致资管产品的监管套利行为大量存在，虽然从每个监管部门看，并没有明显的违规之处，但从其整体资金来源和最终投向看，可能已经明显突破了市场准入、投资范围、杠杆限制、资本约束、投资者适当性等监管要求，引发金融风险的程度极高。
　　 3. 资管产品的杠杆水平高，风险传递较快，容易发生系统性金融风险。由于资管产品的法律关系模糊，并存在多层嵌套，每层嵌套都可能导致杠杆增加，使得整个资金链在叠加后的杠杆水平极高，造成金融机构资产规模虚增，融资成本提高。加之产品本身涉及行业较多，可能引发风险的交叉感染和快速传递，超出了风险的可控范围。
　　 4. 资管产品本身蕴含的不当交易行为，导致风险高发。由于对资管产品缺乏明确的法律界定，监管主体不明确，加之其本身蕴含的大量关联交易、监管套利、名股实债、内部操作、非法从事资产管理业务等不当行为，导致产品的资金来源和投资流向之间缺乏明确的对应关系，加大了系统性金融风险隐患。
　　 （三）我国穿透式监管的实施现状
　　 目前我国金融机构正经历着从分业经营到混业经营的重大转变，特别是互联网金融的兴起，金融脱媒现象逐渐增多，金融风险逐渐加大，同时存在着跨行业、跨市场的风险传递，导致传统金融监管模式在新常态经济体制下难以实现全覆盖。2016年4月12日，国务院办公厅发布了《互联网金融风险专项整治工作实施方案》，明确指出：“按照部门职责、《指导意见》明确的分工和本方案要求，采取‘穿透式’监管方法，根据业务实质明确责任”。此后银证保行业监管部门也迅速跟进，陆续发布相关文件，采取一些措施助力穿透式监管的顺利实施。如要求银行将各类表内外业务以及实质上由银行承担信用风险的业务统一纳入授信管理中;在证券领域加大对定增项目的披露信息程度，并对相关认购方进行穿透性核查;深入核查私募基金的最终投资者是否为合格投资者;在保险领域加强对保险公司真实股权结构和最终实际控制人的穿透式监管。特别是人民银行、银保监会、证监会、外汇管理局于2018年4月27日联合印发的《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》，在某种程度上标志着我国金融行业正式拉开了穿透式监管的大幕。
　　 二、我国实施穿透式监管面临的困难和问题
　　 （一）当前金融监管体系对实施穿透式监管造成一定障碍
　　 随着金融业务多元化，以及混业经营和金融创新的不断发展，不同金融机构的业务互相交叉，特别是资产管理业务往往借助多个通道和复杂嵌套，横跨多个监管部门，在分业监管情况下虽然表面没有突破监管标准，但通过杠杆叠加、风险叠加可能已经实际突破监管限制，掩盖了最终投资者的实际風险，需要通过以资金流向为线索实施穿透式监管，切实防范风险发生。然而目前我国虽然对银行和保险的监管部门进行了整合，但从整体监管体系上看，仍处在分业监管的模式中。这种模式往往以监管对象为标准，将金融市场进行人为分割，实施分片监管、分块监管，在协作沟通机制尚不健全的前提下，监管部门之间难以有效开展协同合作，跨行业、跨领域的交叉性监管过程中仍存在监管重叠和监管真空，往往无法掌握资金和资产的跨行业流动，导致信息缺失，难以实现对交叉性金融业务的协调性和整体性监管。同时也容易忽视对非持牌机构从事持牌机构业务的监管，为大量非金融企业非法从事金融业务留下了生存空间。 　　 （二）金融基础设施的滞后性限制了穿透式监管的实施
　　 完备的金融基础设施是实施穿透式监管的必要依托，包括法治环境、信息系统、信用环境、监管体制、消费者保护等方面。目前我国的金融基础设施相对薄弱，在一定程度上制约了穿透式监管的实施。一是监管法律制度不完善。在分业监管的模式下，监管法律制度仍存在位阶较低、设置分散、内容交叉或冲突、清理不及时等问题，导致以资金为線索的穿透式监管在过程上无法得到有效衔接。二是缺乏统一的监管标准。不同监管部门之间存在口径不一、宽严不一的监管标准，为套利现象的发生留下了空间。三是信息系统建设相对滞后。目前利用支付、征信，以及金融机构的资金管理等信息系统，难以实现有效的资金线索监控和追踪，且在各监管机构共享信息方面也存在一定障碍。
　　 （三）金融数据分散式管理使穿透式监管难以实现系统性
　　 目前各金融机构自行掌握本部门的金融数据，各监管部门无法在技术上直接获取其原始数据，只能按照各自的监管需要，要求金融机构在监管部门的系统中整理上报金融数据，由于统计口径不一、理解偏差、掌握层级不同、故意隐瞒等原因，导致数据的真实性和准确性大打折扣。分割式管理带来的数据保存分散，缺乏统筹协调，不同信息系统间互联互通不畅等问题，严重制约着数据收集、统计分析、追踪调查、风险监测等工作顺利开展，导致追踪资金流向的信息线索被割裂，难以实现系统性、持续性的穿透式监管。
　　 三、对策建议
　　 （一）健全法律体系，改革监管体制，统一监管标准
　　 一是加强金融监管的顶层设计，加快推进穿透式监管的法治建设，进一步修订与金融创新、金融监管不适应的规章制度，明确交叉资产的法律属性和跨市场、跨行业的监管主体，制定相应的监管规则，落实监管责任，健全问责机制，让监管真正“长牙齿”。二是借鉴国外金融监管改革经验，如美国的“多元功能性监管”和英国的“双峰监管”，深入推进我国金融监管体制改革，构建交叉契合的宏观审慎和微观审慎相结合的监管体系，强化监管协同联动，淡化条块分割式的机构监管理念，强化功能监管和行为监管思维，提升监管的穿透性、精准性和有效性。三是按照交叉金融业务性质和产品功能统一划定监管标准、要求和行为规则，根据交叉性金融业务的运作流程，合理划分各监管主体在穿透式监管中的职责和权限，明确监管主体的责任，保证监管的协同性和持续性，避免监管真空和监管重叠。
　　 （二）探索行之有效的穿透式监管方式，明确追踪线索环节
　　 实施穿透式监管，应当通过横向穿透和纵向穿透相结合的方式，对不同重点环节进行追踪监控。其中，横向监管主要是将重点放在交叉性金融产品涉及到的全部领域或者资管业务的各个环节的业务和行为性质，要掌握每个环节所涉及的金融机构发行的金融产品、适用的金融工具以及产品和工具实现的投融资功能等，对于复杂嵌套的金融产品，更要揭开其表象，认清实质，明确法律属性和法律关系。纵向监管则是对交叉性金融产品所涉及的金融机构业务和行为，从资金来源、中间环节和资金的最终投向等方面进行全过程监管，从整体上把握金融系统性风险，从而弥补横向监管只关注某个节点，只对单个金融机构的风险进行把控的不足。
　　 （三）借助“大数据”技术，创建金融综合数据平台，实现信息共享
　　 依托大数据、云计算技术建立金融综合性数据统计监管平台，实现数据信息共享，是实施穿透式监管的前提和基础。可借鉴发达国家工作经验，开发交叉性金融产品信息登记系统，将产品标准、代码、信息分类、数据定义和数据格式进行统一，全面收集各金融机构此类产品的发行和交易数据，同时设置科学的统计指标，实现监管部门对产品基本信息、募集信息、资产负债信息和终止信息的逐层识别，以及对资金流动全过程的分析监测。同时加强各金融子系统之间信息资源的有效对接，在技术上实现监管部门系统与金融机构系统的互联互通。
　　 （四）明确穿透式监管的边界，避免行政权的肆意扩张
　　 实施穿透式监管，需要金融机构向监管机构，甚至广大投资者披露大量信息，因此应当科学考量披露信息的标准和程度，避免披露无关信息造成对私人利益的侵害，以及造成监管资源的浪费。披露信息应以重大性和重要性为前提，以适当性和必要性为原则，同时考虑交易的稳定性和效率性，根据不同种类交叉性金融产品的法律属性、涉及群体和风险程度等因素，明确信息披露标准，防止由于行政自由裁量权的无限扩张导致对私人合法利益的侵害。同时要在不断提高监管部门人员专业素质的前提下，增强其对获取信息的保密意识，建立严格的问责机制，进一步保护金融机构的商业秘密和投资者的个人隐私。
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　　 [4]王轶昕，程索奥.“穿透式”监管背景下商业银行资产管理业务转型发展研究[J].改革与战略，2018（07）.
　　 （作者单位：中国人民银行随州市中心支行）
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