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城市轨道交通投资补偿机制研究

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   [提要] 动辄上百亿元的城市轨道交通投资,仅仅依赖使用者付费是不足以覆盖全寿命周期的投资,如何构建其可行性研究缺口的补偿机制就成为政府、社会资本进行投资决策的首要问题。当前采取的建设投资以PPP方式在二三十年内平滑财政支付,表面看上去很合理,实际却过多地占用城市财政盘子,制约地方政府在其他公共事业的开支,不利于城市的整体民生改善。本文提出将轨道交通作为一种城市资源,直接采取特许经营(Fr)+资源对价基金(RCF)的方式实施城市轨道交通投资,通过资源衍生建立的资金池对冲建设投资和运营期的可行性缺口补助,为地方政府加快城市轨道交通建设提供新的视野。
   关键词:区域经济;轨道交通;投资研究;商业模式
   中图分类号:F83 文献标识码:A
   收录日期:2020年6月16日
   近年来,随着政府和社会资本合作(PPP,下同)制度的全面推行,绝大多数城市轨道交通投资项目都采取了PPP模式,在不增加政府负债的前提下,有效地调动了社会资本的参与积极性。但是,城市轨道交通投资额度巨大,大规模占用了地方政府一般性公共预算支付空间,压缩了利用PPP支持其他政府投资项目的财政承受能力,而城市轨道交通所获得的城市资源节约(如土地等)和溢价(功能和便捷等)并不能计入其可行性研究的产出部分,使得多数地方政府特别是二三线城市很难如愿地加快推动城市轨道交通建设。因此,探索在不采取PPP模式或者至少土建工程不采取PPP模式的可行性缺口补偿机制就成为当务之急。
   一、城市轨道交通与PPP模式匹配性
   从财政部出台的政策看,《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号)(以下简称76号文件)要求“重点关注城市基础设施及公共服务领域,如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等,优先选择收费机制定价机制透明、有稳定现金流的项目”;从发改委出台的政策看,《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)(以下简称2724号文件)明确“燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施,公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施,医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目,以及水利、资源环境和生態保护等均可推行PPP模式;新建市政工程以及新型城镇化试点项目,应优先考虑采用PPP模式建设”。
   76号文件将“轨道交通”列入PPP模式重点关注范围,主要是基于其满足了财政部规定的适用领域特点,即“具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点”。当然,这里的轨道交通并不是一个严格的概念,迄今为止在国家标准方面只有城市轨道交通定义,这里暂且将这两个概念等同起来。2724号文件将“城市轨道交通”列入PPP模式可推行范围,主要是基于其满足了发改委所规定的适用领域特点,即“适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目”。后来,国务院办公厅以转发财政部、发改委、中国人民银行的名义发出通知,即《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发[2015]42号),该文件未对适用领域的特点进行限制性说明,但强调“在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等领域,鼓励采用政府和社会资本合作(PPP)模式,吸引社会资本参与,为广大人民群众提供优质高效的公共服务”,从字面描述看,这个文件是对76号文件和2724号文件适用范围的扩大化,直接规定PPP模式适用于“公共服务”领域,自然包括铁路、公路、机场、城市轨道交通等。归结起来,城市轨道交通在政策方面适用PPP模式。
   适用却未必使用。适用是一回事,使用又是另一回事,既适用又使用,那就是两者具有匹配性。以北京市地铁4号线项目为例,总投资153亿元,分为A和B两个包(部分)。其中A包大体占比70%,由政府投融资,工程招标后降造空间较大;B包大体占比30%,采取PPP模式,资本金比例大体为32%(社会资本自筹30%),银行贷款(无追索权)70%。只要保证社会资本9%(30%×30%)股本金达到可接受的回报诉求,项目本身就具备了可融资性,可行性缺口补助较少,而70%的融资依赖于政府信用,其财务成本一定是最低的。如果把案例改变一下交易结构,也就是现在的大多数做法,即将地铁4号线的基础性资产全都设定为商业性资产,再按照合作期30年惯例,则对于初期153亿元投资的项目,政府补助就会达到三四百亿元。所以,针对现在的多数做法,业内一直有种声音,尤其从地方政府的角度,觉得以平滑支付三四百亿元的30年时间换一次性支付一百多亿元的财政空间,成本太高。其实,问题的本身并不在于这里,毕竟那是按照折现率真实计算出来的,而根本的症结在于城市轨道交通项目的设计寿命都是百年,在可行性论证时,却要安排在30年内通过计提折旧的方式进行回收,这就势必造成缺口补助人为加大,事实上这种项目的城市价值后期愈发明显,投入产出不在同一个时间口径,显然这个“算法”需要改进,简单地毫不加以分析套用PPP模式,只能增加不匹配性。
   二、以特许经营为基础构建城市轨道交通投资商业模式
   为了防止一哄而上,国家以城市财力和建设运营管理能力为实施条件,对城市轨道交通纳入规划设了三道红线。这三条红线,要求是三俱全不是三选一:一是地区生产总值,3,000亿元以上可申报地铁、1,500亿元以上可申报轻轨;二是城市一般公共财政预算收入,300亿元以上可申报地铁、150亿元以上可申报轻轨;三是市区常住人口,300万人以上可申报地铁、150万人以上可申报轻轨。换句话说,城市轨道交通的投资逻辑是城市有市场需求、有一定财力、有人口支撑。正因为如此,对于城市轨道交通项目的股权投资,一定是长期投资,没有必要按照基础设施特许经营的上限即30年内回收;而债权投资更是如此,国际上对重大基础设施项目可以发50年、80年甚至100年期限的债券,这种债券的发行不仅能够对城市未来发展形成长期预期,而且对于未来资本的定价更能形成一种基准的预期。有人说,可以发REITs,实际上任何REITs都是把有稳定现金流的项目进行IPO,以便给持有者较好的回报,参考海外的经验,一般基建项目的收益率要达到90%以上用来分红才行,我国的政策也是这样,证监会规定“支持重点领域符合国家政策导向、社会效益良好、投资收益率稳定且运营管理水平较好的项目开展基础设施REITs试点”,这次城市轨道交通项目尚未纳入证监会要求的REITs试点范围。    在当前暂时不能突破30年回收投资的财务测算禁锢情况下,又不能等待政策或制度改进再去推进城市轨道交通建设,就应该寻找或确定新的投资逻辑。国务院办公厅在《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》(国办发[2018]52号)(以下简称国办52号文件)中规定“除城市轨道交通建设规划中明确采用特许经营模式的项目外,项目总投资中财政资金投入不得低于40%”“支持各地区依法依规深化投融资体制改革,积极吸引民间投资参与城市轨道交通项目,鼓励开展多元化经营,加大站场综合开发力度。规范开展城市轨道交通领域政府和社会资本合作(PPP),通过多种方式盘活存量资产。”这一规定,至少包括三方面的信息:一是若城市轨道交通采用特许经营模式时,地方财政投入资金没有多或少的限制;二是城市轨道交通可以采取PPP模式,但要规范;三是城市轨道交通投资应多元化,不局限于PPP模式的使用者付费、财政投入、可行性缺口补助,可以搞站场综合开发,而站场综合开发就与区域开发衔接起来,其中“站”应该指“站点”,“场”应该指“车辆段”、“停车场”、“检修场”等,这也正是城市轨道交通魅力所在。
   从实际操作上看,几乎所有的城市轨道交通自纳入规划开始,沿线的土地,尤其是末端站点的土地都是大幅度升值,所以许多城市的地铁或轻轨都是从近郊修建到市中心起步的,这不仅仅是征地拆迁工作量相对较少的原因,主要是城市轨道交通拉大了城市骨架,加速了城市化进程,综合效益最大化。当然,还有一个道理,就是将沿线的土地以规划的时点出让,抑或储备后以未来某个时点5年、8年、10年甚至20年后出让,哪一个收益更大,都需要筹划和测算,筹划后的产出一定会效用最大化。一线城市的土地稀缺,具有对冲城市轨道交通投资的可能性,即便有可行性缺口,也不会很多;省会城市、计划单列城市、经济发达城市的土地虽不及一线城市那样紧张,但多规合一后的城市空间控制意味着不会像过去那样在多规之中具有寻找拓宽、调整的机会,土地紧张是迟早的事,城市化释放的收益也具有对冲城市轨道交通投资的可能性;三线城市将沿线土地增值计入到城市轨道交通投资的算法中,至少可以大幅度减少可行性缺口补助。不妨把前述的土地资源出让收益归结为资源对价基金(简称RCF)的主要来源。
   由此以特许经营(简称Fr)为基础,将城市轨道交通投资与RCF相结合,就可能成为不采取PPP模式投资建设城市轨道交通的另一种方式。只是,这里的RCF包括并不限于城市轨道交通站场综合开发收益、砂石开采收益(如果有)、旅游资源收益(如果有)、投资补助、财政补贴、贷款贴息以及其他资金来源等。为增强RCF的信用,地方政府应委托第三方会计事务所跟踪审计资金来源和归集情况,以此作为列入财政预算的依据。
   三、城市轨道交通投资Fr+RCF模式合规性分析
   根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(发改委等六部委25号令)(以下簡称六部委25号令)的规定,通过Fr+RCF模式实施城市轨道交通投资是合规的。首先,六部委25号令的第二条明确“中华人民共和国境内的能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营活动,适用本办法”,亦即城市轨道交通本身就属于“交通运输”范畴,因此其采取Fr是符合规定的。其次,六部委25号令的第十九条明确“特许经营协议根据有关法律、行政法规和国家规定,可以约定特许经营者通过向用户收费等方式取得收益。向用户收费不足以覆盖特许经营建设、运营成本及合理收益的,可由政府提供可行性缺口补助,包括政府授予特许经营项目相关的其他开发经营权益”,其中的“可行性缺口补助”“其他开发经营权益”为RCF提供了政策的基本支持。再次,六部委25号令的第二十五条明确“县级以上人民政府有关部门可以探索与金融机构设立基础设施和公用事业特许经营引导基金,并通过投资补助、财政补贴、贷款贴息等方式,支持有关特许经营项目建设运营”,而国办52号文件“鼓励开展多元化经营,加大站场综合开发力度”的规定,也保障了RCF的适用性。但是,有四个问题需要澄清:
   (一)Fr+RCF也需要做财政承受能力评审。六部委25号令的第三十五条规定“需要政府提供可行性缺口补助的特许经营项目,应当严格按照预算法规定,综合考虑政府财政承受能力和债务风险状况,合理确定财政付费总额和分年度数额,并与政府年度预算和中期财政规划相衔接,确保资金拨付需要。”也就是说Fr仍需要进行财政承受能力分析,只是在当前财政部还没有对此做出规定程序前,至少应比照PPP“两评一方案”中的财政承受能力评价进行定量分析,并且应兼顾政府债务风险评估。当然,由于Fr+RCF不是PPP,因此,在做财政承受能力分析时,尽管不受PPP所规定的10%一般公共预算支出的红线限制,但更应注重综合平衡和长期筹划。同时,也是最重要的一点,Fr+RCF的财政承受能力分析,没有也不应该按照PPP中的BOT上限30年合作期摊销,至于具体怎样摊销,宜由地方政府委托的咨询机构根据政府负债和资产使用期限合理论证。建议结合《中华人民共和国土地管理法》第五十四条规定“城市基础设施用地和公益事业用地”“经县级以上人民政府依法批准,可以以划拨方式取得”和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条“土地使用权出让最高年限”规定的“工业用地”“综合或者其他用地”为50年,按照不超过50年期限摊销城市轨道交通投资。
   (二)Fr+RCF支付也是政府的或有义务。财政部会计司有关负责人就印发《政府会计准则第10号——政府和社会资本合作项目合同》(财会[2019]23号)答记者问时,明确“在很多PPP项目合同中,政府方也承担了向社会资本方支付款项的义务,但这种义务在项目运营期开始时并不属于《负债准则》所规定的现实义务,更多是一种或有义务,因此不能确认为政府负债”,也就是PPP不能确认为政府负债。尽管Fr+RCF与PPP在前期论证中存在着较大差异,但Fr+RCF仍需要依据绩效考核情况支付可行性缺口补助,政府方在初始确认城市轨道交通资产时不应存在国际会计准则理事会(IASB)制定的《国际会计准则解释第12号——服务特许协议》(IFRIC12)中所谓的“无条件支付款项的义务”,政府方对社会资本方的一系列支付其实质是购买社会资本方提供的公共产品和服务,很难从对社会资本方的付款义务中拆分出与项目资产成本相关的金额,因此也不符合政府负债的确认条件。根据《政府会计准则第8号——负债》(财会[2018]31号)第二十九条的规定,“政府会计主体应当将与或有事项相关且满足本准则第三条规定条件的现时义务确认为预计负债”“或有事项,是指由过去的经济业务或者事项形成的,其结果须由某些未来事项的发生或不发生才能决定的不确定事项。未来事项是否发生不在政府会计主体控制范围内。”Fr+RCF所发生的显然属于政府或有义务,尽管未构成现时义务,但应按照前述准则的第三十条规定“进行披露”。    (三)Fr+RCF不涉及GP/LP更与TOD无关。GP/LP的英文是General Partner/Limited Partner,分别指有限合伙人、普通合伙人。RCF虽然名称上与基金有关,但在这里却不是合伙企业,而是一个资金池,这个资金池是地方政府为了支付社会资本方投资建设城市轨道交通的可行性缺口补助的归集账户,从财务的角度应与其他资金分别计列和管理,防止混用或者串用、挪用。
   TOD的英文全称是Transit-Oriented Development,由新城市主义代表人物彼得·卡尔索尔普提出,是为了解决二战后美国城市的无限制蔓延而采取的一种以公共交通为中枢、综合发展的步行化城区的规划设计方式。把TOD与城市轨道交通投资建设联系起来,这在规划上是合理的,也应该这样推动,但将两者投资捆绑起来,无疑会涉及土地乃至房地产开发,而土地出让金额、开发利润的长期预测是个多元非线性方程,远比城市轨道交通的客流测算还要不确定,无论长期预测的风险怎样分配,都难以说是合理的。同时,RCF中的城市轨道交通站场综合开发收益,是收益(主要是土地出让净收益),是资金归集,不是城市轨道交通投资人+TOD社区投资的操作,而且从投资的角度,也不主張将投资链拉长,这样会增加投资人的风险,尤其是跨界的风险将可能拖累投资人。进一步讲,即便投资人具有TOD投资经验和能力,也应该将城市轨道交通投资与TOD社区投资切割开来,这是因为TOD社区的投资人只应享有TOD社区的片区开发投资收益和房地产开发收益,而不应享有土地出让净收益,土地出让溢价理应属于地方政府(成为RCF的主要来源)。
   (四)Fr+RCF不影响项目的可融性。投资和融资是一个问题的两个方面,RCF机制是政府信用的体现,与Fr相结合,更容易实现城市轨道交通项目的融资。当然,如能在城市轨道交通实施的同时,同步启动站场综合开发,有节奏地安排整理计划、收储计划、出让计划,并与银行合作封闭RCF资金管理,无疑将增强融资的可操作性。
  主要参考文献:
  [1]金永祥.中国PPP示范项目报道[M].经济日报社出版社,2015.
  [2]国务院办公厅.《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》(国办发[2018]52号)[Z].2018.
  [3]《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(国家发改委、财政部、住建部、交通运输部、水利部、中国人民银行令第25号).2015.
  [4]证监会、国家发展改革委.《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)试点相关工作的通知》(证监发[2020]40号)[Z].2020.
  [5]刘志刚.政府推进区域开发的商业模式研究[J].经济师,2020(4).
  [6]刘志刚.城市轨道交通投资与土地综合开发的商业模式研究[J].经济师,2015(8).
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