我国失业保险基金结余问题研究
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[提要] 失业保险是社会保险的重要组成部分，失业保险基金是失业保险制度正常运行的物质基础。本文通过了解我国失业保险基金基本状况，分析失业保险基金结余形成原因，并提出对策建议，解决我国现阶段失业保险基金结余较多问题，促进失业保险基金合理、高效地使用，进而使失业保险惠及更多的人群。
关键词：失业保险基金;基金结余;对策
中图分类号：F840.61 文献标识码：A
收录日期：2020年9月13日
一、我国失业保险基金基本状况
失业保险收支额度可以直接反映失业保险基金筹集与使用状况。从图1可以看出，整体而言，近十年我国失业保险基金收入、支出和累计结余呈增长趋势，收支增长速度远低于基金结余的增长，结余额不断增加的总体性发展趋势。收入角度，增长速度由快到慢，这种变化表明：第一，我国失业保险制度体系不断完善，失业保险覆盖面不断扩大，失业保险金收入增长较明显;第二，后期失业保险金收入减少，一定程度上是由于失业保险缴费率不断下调，由3%到1%。据统计，2015～2018年我国通过降低失业保险费率，失业保险基金共计减收约3，000亿元。支出角度，失业保险基金除保障失业者基本生活以外，还被用于稳岗补贴、支持脱贫攻坚和技能提升补贴，这都是失业保险总支出不断增长的重要原因。2016年支出异常较高，主要是因为2015年的《国务院关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》。2019年支出高于收入，原因在于费率的降低和促就业、防失业力度进一步加大。基金累计结余角度，失业保险基金结余额持续上涨，2015年前因国家大力推动经济刺激计划，保就业、促增长，增长比例有所放緩;2015年后增速明显减缓，2019年迅速下降1，192亿元，但累计结余金额仍然较为庞大，远高于国际结余标准。（图1，资料来源：历年人力资源和社会保障事业发展统计公报）
二、失业保险基金结余较多问题原因分析
（一）失业保险覆盖率低。我国就业人群的复杂性，使失业保险覆盖面较窄、覆盖率低、支出少，失业保险基金结余较多，大量“应保未保”人员未在保障范围之内。城镇登记失业率仅代表部分劳动力的失业状况，广大的灵活就业者、农民工群体并没有真正覆盖到制度保障之内。城镇职工，其绝大部分都参加了失业保险，参保率相对较高;由于自身参保意识低及工作种类的限制，农民工群体更注重的是薪资待遇，而忽视加入失业保险体系，参保率较低。2013～2017年农民工参保率分别为13.9%、14.9%、15.2%、17.1%，比例不断上升，但其参保率仍处在一个较低水平。灵活就业者，其就业环境不稳定，没有固定的雇佣关系，没有持续的就业记录，就业和失业状态难以界定，导致其参保意识低、参保积极性不强，参保率较低，灵活就业人员难以被失业保险所覆盖。
（二）失业保险供求不匹配。当前参加失业保险人员以工作较稳定、保障意识较强的群体为主，其失业的风险较低。该群体虽然参加了失业保险，但由于其工作性质，很少有人需要或者能够享受到失业保险待遇。然而，由于工作性质和种类等限制，对失业保险作用认识不足、参加和领取失业保险意识较低等，灵活就业者和农民工群体缴纳失业保险的概率却很低，失业后无法享受失业保险待遇或待遇无法满足生活需求。由此可以看出，对于参加失业保险的群体，一部分不断缴费但几乎不会面临失业，另一部分急需却又难以领取失业金，这无形中使失业保险基金大量结余。此外，失业保险促进就业、预防失业的功能，与失业者和在职员工密切相关。但我国在这两个方面还比较缺乏，表现为促就业、防失业资金支出较少、发展时间短。尽管目前已出台了拓展功能的相关政策，如稳岗补贴、技能提升补贴，但还存在如申报补贴资金没有明确使用计划、职员增减变动情况与申报人数不一致等问题。我国失业保险的供求不匹配现象，严格限制了失业保险的支出。
（三）失业保险金工资替代率低。2015～2018年，我国失业保险金工资替代率维持在10%以下，这一替代率难以保障失业群体的基本生活水平。在国际上，失业保险金的工资替代率一般达到职工工资的50%以上，如美国的失业保险金工资替代率为50%～70%，瑞典的失业保险金工资替代率采取递减方式，由80%到70%，再到最后的60%，保障水平都相对比较高。与其他国家相比，我国失业保险金的工资替代率明显较低。发达国家因失业保险金工资替代率较高，失业者不急于寻找新工作，失业者的失业期一般较长，易形成“养懒汉”的现象，导致失业保险基金支出较高。我国与之恰好相反，由于失业保险金工资替代率较低，失业者通过衡量成本转而放弃领取失业金。因此，失业保险金工资替代率所带来的结余，表现在两个方面：一是由于替代率低导致失业保险金支出少;二是以农民工和灵活就业者为代表，因各种因素主动放弃领取失业保险。
三、对策建议
（一）扩大失业保险覆盖面，确保失业保险基金可持续发展。我国失业保险覆盖面低，导致失业保险基金大量结余问题，可以通过以下具体措施来解决：一是提高农民工失业保险参保率。积极宣传失业保险的重要性，提高农民工的失业保险参保意识和失业金领取意识，简化失业金申请程序，实现信息化，有效保障农民工的失业保险权益。二是加速落实灵活就业群体失业保险制度。合理制定灵活就业者的失业保险费率，提高失业保险制度的统筹层次，积极引导灵活就业者参保，提高参保意识，保障灵活就业群体的权益。三是实现失业保险基金可持续发展。在保障现有参保规模的基础上，将未参加失业保险的事业单位纳入到失业保险体系当中，使失业保险基金平稳运行。鼓励大量灵活就业人员和农民工群体参加失业保险，扩大失业保险的覆盖面，这必然会导致失业保险基金支出的大量增加。尽管现在我国失业保险基金结余较多，支出压力较小，但鉴于失业保险的重要性，必须考虑失业保险基金的可持续发展。
（二）实行差别费率制，注重公平和效率原则。固定的失业保险缴费率存在一定程度上的不公平性，因为不同性质的企业或单位失业风险程度不同。事业单位解雇员工的几率很低，其员工失业风险较低，但仍需按照国家规定的比例缴纳失业保险;失业风险较大的企业，如建筑公司，其员工面临的失业风险较大，但与事业单位这类缴纳费率，甚至有些企业以各种理由拒绝缴纳失业保险。对此，应根据不同单位或企业解雇员工率和失业风险大小制定不同的缴费比率相同。对那些解雇率较低、失业风险较小的企业，国家应给予一定的缴费率优惠或制定较低的费率，进一步减轻企业的负担，鼓励企业发展;与之相反的企业，国家应适当提升其失业保险缴费率，在一定程度上可以起到预防失业的作用。此外，还应将失业风险较大且未参加失业保险的企业或组织纳入到我国失业保险体系当中。 （三）适当提高失业保险待遇水平，完善失业保险拓展功能。我国失业保险金工资替代率过低，导致失业金支出有限，无法发挥“保生活”的作用。，应尽快提高失业保险待遇水平。但提高失业保险待遇水平要适度，避免出现西方国家失业保险“养懒汉”的现象。研究表明，单纯的高标准失业补贴在一定程度上会打击企业家的投资积极性，并且会降低失业人员再就业的积极性。要确定一个合理的失业保险待遇水平，需要考虑的因素有很多，如当地最低生活标准，失业者失业前的工资标准，物价对失业者消费支出的影响。此外，还需发挥失业保险“促就业”、“防失业”的功能。借鉴西方国家丰富的经验，如日本在《雇用保险法》中规定就业补贴、再就业补贴以及常用就職准备补贴等项目。
四、结语
我国失业保险基金结余尽管目前较多，但我国失业保险的保障水平相对于其他国家而言还很低。对此，如何合理有效地使用这部分结余已成为研究者研究的重要问题。本文分析失业保险基金结余形成原因并提出相应建议，但对不同失业风险概率的单位或企业如何制定不同的缴费率，以及失业保险的待遇水平处在何种程度才算适度，这些都需要长期探索。
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