治理高空坠物风险的思考
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作者:乔慧
据摩天大楼中心统计，目前中国拥有已建成以及正在建设中的超过100米的高层建筑共3307座。但在高层建筑爆发式增长的过程中，“重建设、轻维护”的现象普遍存在，随着建筑物的老化，“高空坠物”案件时有发生，并且案件量逐年递增。可见，随着高层建筑物数量的增加，“高空坠物”案件也呈现出高发态势，成为“悬在城市上空的痛”，严重影响城市公共安全。上海检察机关立足城市发展特点，基于公益代表人的角色定位，积极办理“高空坠物”公益诉讼案件，主动融入上海超大城市精细化管理发展格局。
“头顶上的安全”是否属于“公共利益”范畴
“公共利益”这一概念在法学、哲学、经济学、政治学、社会学等学科领域都广泛使用，但是至今为止，由于公共利益“利益内容”的不确定和“受益对象”的不确定，关于公共利益的内涵，学术界一直存在争议。但我们可以通过对公共利益本质特征进行描述性的界定，从而作出某个事物是否属于公共利益范畴的判断。“公共利益”一词从汉语的结构来看是偏正结构，“公共”用来修饰“利益”。通过拆分可知，“公共”是主体，“利益”是目的。德国学者纽曼提出了关于“公共”的判断标准，即“不确定多数人”理论，他认为公共利益即“不确定多数人的利益”。我国有学者认为，所谓“利益”就是能够使社会主体的需要得到某种满足的生活资源，这种资源满足的程度是以客观规律、社会环境和社会制度所认可的范围为限度的。所以，公共利益实质上就是一定社会条件下或特定范围内不确定多数主体利益相一致的方面。高空坠物隐患悬在城市上空，与不确定多数城市居民的生命财产安全息息相关，符合公共利益内涵，具有公共利益的本质特征。
今年6月18日，上海市第十五届人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过《关于加强检察公益诉讼工作的决定》，规定检察机关除做好“4+1”传统公益诉讼工作外，应遵循积极、稳妥、审慎的原则，依法探索开展城市公共安全、金融秩序、知識产权、个人信息安全、历史风貌区和优秀历史建筑保护等领域的公益诉讼工作。上海通过立法的形式对检察机关公益保护范围予以明确，“城市公共安全”属于公共利益，在受检察机关公益保护之列。
检察公益诉讼防范“高空坠物”风险的制度优势
高空坠物导致物损人伤（亡）的新闻屡见报端，然而高空坠物案件调查取证难、审理难、执行难等各种复杂的问题还未得到有效解决。由于找不到具体侵权责任人，法院往往只能判决“全楼连坐”。这样立法的出发点是基于民法基本原则中的“公平原则”，然而对于并非自身活动引发结果进行赔偿的规则处置方式损害了大部分居民的权益，在司法实践中难以执行到位，个人受害者在此类案件中的维权过程步履维艰。
因高层建筑物年久失修，近期多发的“高空坠物”案件多是高层建筑外墙墙面及附着物、建筑附属构件高空坠落，虽然造成损害后果的情况不多，但高层建筑物下通过的行人和车辆人人自危、担惊受怕。是物业公司疏于维护，还是行政机关怠于监管，下一块外墙何时脱落无人知晓，潜在风险的受害者群体该向谁维权、如何维权，维权事宜又该由谁组织、听谁指挥，集体行动难的问题成为利益维护面前的现实难题。
面对个人维权难和集体行动难的“两难境地”，检察机关公益诉讼的制度优势显得更加突出。这项制度设计的初衷就是赋予检察机关提起诉讼的权力，充分发挥检察机关法律监督者的作用，从立法层面给予公益保护“兜底”保障，符合以人民为中心的发展理念，解决了公益案件“无人诉、不愿诉、不敢诉”的困境，有力震慑损害公益的违法者。
检察公益诉讼防范“高空坠物”的路径选择
对于公共利益的损害，检察机关既可提起民事公益诉讼，也可提起行政公益诉讼。国内多数学者更倾向于选择通过行政公益诉讼的方式防范高空坠物风险，这是综合考虑诉讼效率与诉讼效果等因素后作出的判断。
从效率角度看，检察机关提起民事公益诉讼的主体定位具有补充性，在法律规定的第一顺位有关机关和组织诉讼主体缺位或者明知公共利益受损而不作为的情况下，检察机关作为后顺位的诉讼主体才能提起民事公益诉讼。根据最高人民法院、最高人民检察院联合发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，检察机关拟提起民事公益诉讼的，应当依法公告，公告期为三十日。公告期满后，法律规定的机关和有关组织不提起诉讼的，检察机关可以向人民法院提起诉讼。与提起民事公益诉讼的主体地位不同，根据《行政诉讼法》的规定，检察机关是提起行政公益诉讼的唯一法定主体，无须等待其他主体行权。面对防范“高空坠物”此类时间紧迫、潜在风险极大的公益案件，检察机关必须充分考虑让受损的权利尽早得到保护这一基本原则，行政介入的最佳时期恰是正处于危险状态、损害正在发生或损害已经发生但不是特别严重的情形。检察机关能够迅速通过行政检察公益诉讼诉前检察建议，督促负有监管职责的行政机关依法履职，立即采取风险防范措施，坚持问题导向，确定责任主体，以最短的时间、最少的步骤解决最紧迫的问题。
从效果角度看，民事诉讼的主要功能就是为权利人在权利受到损害时提供司法救济的途径。检察机关提起民事公益诉讼就是在依法获得民事公益诉讼原告的资格后，借助民事诉讼对受到损害的公共利益寻求司法救济。行政公益诉讼更注重事前预防，把监督的关口前移，在公共利益未实际受损，还处于危险状态的时候，就通过督促行政机关履职，尽快消除风险隐患。两者相比较而言，“头顶上的安全”关乎不特定多数人的生命财产利益，一旦损害成为既定事实，后果往往难以弥补。因而，从维护公益的角度，行政公益诉讼的事先预防效果优于民事公益诉讼的事后救济效果。
行政公益诉讼治理“高空坠物”风险的建议
加强沟通协作和多方联动。高空坠物风险的产生原因是多方面的，包括安全控制标准的滞后、户内功能不完善、建筑形态构配件设计缺陷、建设质量和材料缺陷，也包括风险防控、监管巡查、宣传教育等方面的管理不力，更涉及行政机关、开发商、建设单位、监理单位、物业管理公司及基层组织等多个责任主体。因此防范此类风险，需要检察机关运用检察智慧推动综合治理、协同治理，当好牵头人和组织者，依法及时调查线索、查清责任人，督促有关单位及时排查整治安全隐患。注重发挥诉前检察建议的作用，发现有关单位存在工作疏漏、隐患风险等问题，及时提出检察建议，并通过“回头看”督促落实整改。对于仍不能依法履职的行政机关，坚决提起行政公益诉讼，追究监管不力的法律责任。
优化立法和行政执法流程。高空坠物危害公共安全，应当进一步在立法上明确加以禁止，运用立法手段，特别是立法中的处罚措施防止这种违法行为的发生。检察机关在办理城市公共安全公益诉讼案件过程中，对于因立法缺陷导致工作难以推进的情况，应主动总结工作经验、及时提出立法建议，通过完善顶层设计推动检察公益诉讼工作的开展。在行政执法流程上，一方面，应及时向消除风险义务人提示风险，告知其不作为的法律后果，一旦发生实际损害严厉追究其法律责任。另一方面，当义务人不履行消除风险义务时，行政机关可以自己代为履行或者委托第三人代为履行，并向义务人征收代履行费用，避免因义务人迟迟不作为而使整体工作陷入僵局。
借助科技推动风险治理。预防高空坠物，除了法律手段，技术手段也不可或缺。随着科技的进步，可以实现对建筑物外墙、建筑附属构件等质量安全的实时监测和风险提示，比如上海某社区安装了高空坠物智能识别系统，一个摄像头架设在居民楼的对面，当遇到从高处坠落的动态物品时，系统会自动捕捉，更有效地杜绝高空坠物风险，守护城市居民“头顶上的安全”。
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