西安城市生活垃圾分类管理困境及对策研究
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作者:江丹
摘 要：作为46个试点城市之一，西安市积极响应住建部的号召，自2019年9月起，开始强制实施垃圾分类，真正意义地从垃圾分类倡议阶段走向了法制化阶段。然而，在管理探索过程中，由于相关法规政策不完善、涉及部门主体多、协同发力难、财政投入不足、监督体系不完善等原因，西安市城市生活垃圾分类管理工作并未很好地开展起来。对当地政府面临的困境进行剖析，并提出相应的对策建议，以期垃圾分类管理工作能够得到更好的推进。
关键词：城市生活垃圾;垃圾分类管理;现状;问题;对策
中图分类号：X799.3 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2021）03-0083-03
引言
生态环境部发布显示，西安市从2012—2016年，生活垃圾产量上涨38.05%，涨幅为95.58万吨。2017年西安市生活垃圾年产量为422.5万吨，位于全国产量排名前10城市中的第6位。据西安市城市管理与综合执法局发布的数据显示，西安市主城区2019年1—5月日均生活垃圾产量高达9 084.23吨，其中雁塔区和莲湖區日均产量位于主城区前列，分别为1 061.41吨，1 282.35吨。
《西安生活垃圾分类管理办法》的颁布，标志着自2019年9月1日起，垃圾分类正式从倡议阶段走向依法实施阶段。在此之前，西安对规范生活垃圾分类的法律法规一直处于缺失阶段。以往，都是依据2003年颁布的《西安市城市市容和环境卫生管理条例》来对垃圾的收运和处理来进行管理。由于该政策法规并未对居民的责任和义务进行明确的界定，所以无法有效地约束居民投放垃圾的行为。但即使《办法》颁布，生活垃圾分类管理仍未取得显著成效，混扔混运现象仍普遍存在。生活垃圾处理这一顽疾始终伴随着城市的发展，西安市面对平均每人每天产生1公斤垃圾、全市每天共产生上万吨垃圾的严峻形势，怎样科学有效地处理这一热点问题，成为政府开展工作的当务之急。
一、西安市垃圾分类现状及成效
垃圾分类管理是一个复杂的系统工程，包含分类投放、收集、运输以及末端的无害化处理。西安市财政局发布数据显示，在垃圾分类配套设施建设方面，投入2 500万元，按照一定比例为各区县配置垃圾四分桶和有害垃圾运输车，且已配置完毕，各区县也按一定比例进行投资。目前，西安市市级分类示范单位186个，区级达标单位282个。购入新型垃圾分类运输车80辆，改造现存垃圾运输车共计900余辆。有害垃圾暂存点建设17座，“两个中心”即大件垃圾拆分和可回收物分拣中心，共计建设23座。生活垃圾的主要处理方式有三种：填埋、焚烧和堆肥。垃圾填埋目前仍是绝大多数城市处理生活垃圾的主要方式，西安也不例外。然而，相较于填埋、堆肥，焚烧具有用时短、残存量小、占地面积小、反复利用率高、污染影响更小等优势。除此之外，焚烧还能提供供热、发电等便利。通过建立垃圾焚烧厂继而开展的垃圾处理无害化热电联产项目，不仅解决了“垃圾围城”的问题，同时还增加了能源供应。目前，垃圾焚烧厂全国共计200余座，在封闭环境中作业，通过焚烧垃圾来发电、发热，并且异味和污染完全可控的垃圾焚烧厂大多分布在前沿发展城市，例如上海、广州等。随着垃圾分类管理工作在西安的落实，西安也逐步将垃圾处理方式由填埋为主转变为焚烧为主，为此，共规划建设5个生活垃圾焚烧厂，4个餐厨垃圾处理场。目前已投入运营的4座垃圾焚烧厂，日处理垃圾量共计可达9 750吨，1座餐厨垃圾处理厂，日处理量为200吨。
笔者随机走访西安市多个小区，调研垃圾分类情况，各小区的四分类垃圾桶基本都已配置到位，但桶内的垃圾仍是“一锅烩”状态。可回收物垃圾中堆满了果蔬皮、厨余垃圾中充斥着餐巾纸等等，不难发现混扔仍是居民投放垃圾的常态。目前，绝大多数公民都知悉西安正在进行垃圾四分类，但是由于垃圾种类复杂繁多，一旦落实到实际，就会出现各种各样的问题。
二、西安市垃圾分类管理存在的问题
1.涉及主体多，协同发力难。垃圾分类治理涉及各级政府职能部门、公司企业、居民小区以及家庭个人等多元主体。从政府部门来看，作为牵头部门的城市管理局，其主要职责之一包含负责市容环境卫生行政管理工作，负责城市市容环境卫生配套设施的管理和费用征收，以及负责城市生活垃圾的管理。但垃圾分类涉及了30余个行政部门，城管局与其他部门属于平级关系，对它们并不具有管制约束性。由于没有一个强有力的核心领导机构统领全局，致使生活垃圾分类治理缺乏合力难以协同推进。从公司企业方面来看，由于政府对垃圾分类扶持政策力度不够，税收减免政策的匮乏，导致吸引力的不足，社会资本不愿投入到垃圾分类进程中，产业链体系并未形成。以居民小区为例，物业作为社区垃圾分类管理的责任人，由于其日常管辖事物种类复杂繁多、部分小区存在资金短缺和资源不足的情况，因而各居民小区的分类执行力度与效果不尽相同。从家庭个人角度来说，垃圾分类在一定程度上会给居民日常生活带来不便，且垃圾分类所带来的好处见效慢且非经济实物性，导致个体落实行动动力不足。
2.政策缺乏科学性，配套政策不完善。第一，垃圾处理收费制度缺乏科学性。自2005年起至今，西安针对居民生活垃圾处理一直采取的是定额收费的方式，每人每月2元，按户征收[1]。居民排放量与所缴处理费用并不相关，这种每月固定的缴费方式与现行垃圾分类政策目标相违背，并不能对居民起到警醒作用，不利于源头减排。第二，餐厨垃圾专项立法缺失。西安市的常住人口高达1 200万，餐厨垃圾的日产量超过1 000吨。然而，现行餐厨垃圾处理所依据的法规政策，仅停留在表面，大多空泛，不具有实操性，导致在工作开展过程中无法可依。第三，关于《拒绝清运未分类生活垃圾操作流程》等系列法规缺失。西安现已建立起“不分类、不清运”机制，以此倒逼商场、单位、小区物业做好垃圾分类投放和收集，从而改善混扔混装问题，但由于拒绝清运的相关流程法规的缺失，导致该机制悬于空中，落地困难，垃圾分类治理过程受阻。 3.财政投入不足，分配不合理。关于对垃圾分类的专项资金投入，将西安与前沿发展城市做对比，不难发现西安的扶持力度是远不到位的。财政资金的投入比与垃圾分类能否有效实施呈现正向相关，资金的不到位无疑会导致工作推进受阻。笔者从西安市城管局了解到，由于资金不足，定时定点垃圾投放工作进展迟缓，厨余垃圾运输车不足。四分类垃圾运输车配备不足意味着即使居民在前端进行垃圾分类，但是在中端转运环节仍然是“混装混运”，居民前期的分类努力付之东流。此外，还存在相关专职人员配备不足的问题。由于对垃圾分类管理的系统性考虑不足，资源投入于垃圾分类基础设施的采购，但是却没有重视垃圾分类督导员的配备，导致垃圾分类管理实施效果不理想。
4.监督体系不健全。目前，西安尚未营造出全民参与生活垃圾分类、从源头上减量减排的社会文化氛围。垃圾分类是一个长期的、复杂的系统工程，执政官员更多的是被动地确保达到考核指标，缺乏主动性和创新性。由于未对生活垃圾分类开展系统管理，导致其在许多环节都存在责任主体的缺失。此外，政府部门既作为垃圾分类政策的执行者来开展这项工作，但又同时担任了监督者的角色，导致监督缺乏全面客观性。在垃圾分类管理的过程中，垃圾分类投放是一种瞬时行为，由专人24小时盯守监督，效率低且实操性不强。政府部门并未很好地发挥非营利组织的力量，调动其投身到垃圾分类进程中，资源有效运用并不理想。
三、改进西安市生活垃圾分类管理的对策建议
1.落实和完善配套政策。第一，实施垃圾处理定量收费制度。在源头分类环节，实施“污染者付费”制。谭文柱指出，台湾地区自2000年垃圾处理费随袋征收后，臺北市以家庭为单位的垃圾辆从日均2 970吨下降为2009年1 009吨每日[2]。台北市作为成功案例值得西安学习，应将定额收费过渡为多产生垃圾者多付费制度，在源头上约束排污者的排污行为，实现垃圾的减产。相应地也要大力推广配套的智能垃圾回收系统，对公众的排放量进行实时计算。第二，进行关于厨余垃圾的专项立法。西安市政府需尽快出台《西安市餐厨垃圾处理管理条例》，界定餐厨垃圾的范围、明确各主体的责任、列明处置步骤、对餐厨垃圾处置全过程进行监管。第三，加快出台关于对未分类垃圾拒绝清运的法规，为“不分类、不清运”机制的落实提供政策条款依据。
2.大力发展特许经营模式。生活垃圾处理作为公共产品和服务，长久以来都由政府承担负责。面对经济的快速发展、公民生活水平的提高，居民对政府所提供职能的要求也越来越高。面对有限的资源，复杂繁多的职能要求，政府实难满足飞快增长的公民物质、文化、经济需求。资源不足或经济短缺成为当今政府履行职能的一大阻碍。在生活垃圾分类管理方面，通过核算对比政府部门与第三方机构提供生活垃圾分类处理这项服务的成本和效率，来确定到底将这一服务自主提供还是外包出去。若采取外包的形式，政府可鼓励PPP（Public Private Partnership）模式的发展，通过引入社会资本来解决管理中资金不足的问题，通过公开招标投标的方式，与私人部门合作或购买第三方服务的方式，让优质的企业进入，简化政府在垃圾分类领域中的功能和作用。
3.激发社会力量参与，建立健全监督举报体系。生活垃圾分类是一个连续性的、相辅相成的、繁杂的系统工程，只有通过居民、政府以及企业的协同共治，才能做好垃圾分类的工作。合规的居民垃圾投放行为不仅消减了环卫保洁对垃圾进行二次分类的工作量，缩短了回收处置的时间长度，减少末端处理的压力，而且能够更高效地回收利用垃圾中的资源，促进资源节约型、环境友好型社会建设。通过将居民的垃圾投放行为与个人道德、诚信问题挂钩，设置一定的物质奖励鼓励居民对垃圾投放的不当行为进行监督举报。同时，建立严格的惩罚机制，对垃圾未分类者、屡教不改者实施重罚，台湾地区颁布的《清理法》第15条规定，若被执法抽查人员发现该居民在投放垃圾时拒不执法，罚款金额高达1 200～6 000元，由此可见其执法的决心和严苛程度。西安市政府应以此为鉴，加大惩罚的力度，督促公民形成警戒意识。此外，政府应放宽企业、社会组织的准入机制，吸引其参与到垃圾分类的各个方面，并为其提供一定的政策和资金支持，充分调动各方的积极性，建立健全监督举报机制。
4.加强垃圾分类宣传。邓俊等（2013）指出，居民垃圾分类投放的正确率与学历无明显相关性，垃圾分类在不同年龄范围、不同学历范围内都可正确操作，主要受知晓率的影响[3]。公民对于垃圾分类的认知程度，与政府和各界的政策宣传息息相关。目前，由于宣传的内容并不深入，居民知道要实施垃圾分类，但对分类的具体标准却一知半解。为此，要加强政策宣传力度和深度，宣传的内容应囊括垃圾分类政策的目标、实施该项政策的意义、政策执行的组织机构架构、居民参与执行该项政策的具体途径，以及最重要的一点就是垃圾分类标准的细节知识等。
通过常态化、多样化的宣传方式，建立社区垃圾分类回收小组，定期开展宣讲会，解答居民的疑问以及接受居民的信息反馈，让垃圾分类更好的落实于居民的日常生活中。此外，学校教育和非政府组织在垃圾分类中也起到关键作用。西安作为一个教育大市，应当从小学到大学都设置开展关于生活垃圾分类的相应课程，通过学生在校学习相应知识，产生垃圾分类的理念，进而起到学生对家庭、对朋友、对邻居产生监督督促，从而发挥积极影响。
参考文献：
[1] 占绍文，张海瑜.城市垃圾分类回收的认知及支付意愿调查——以西安市为例[J].城市问题，2012，（4）：57-62.
[2] 谭文柱.城市生活垃圾困境与制度创新——以台北市生活垃圾分收集管理为例[J].城市发展研究，2011，（7）：95-101.
[3] 邓俊，徐婉莹，周传斌.北京市社区生活垃圾分类收集实效调查及其长效管理机制研究[J].环境科学，2013，（1）：395-400.
Abstract：As one of the 46 pilot cities，Xi'an actively responded to the call of the Ministry of Housing and Urban-Rural Development.Since September 2019，it has begun to enforce garbage classification，which has truly moved from the stage of garbage classification to the legalization process. However，in the process of management exploration，due to imperfect laws and policies，multiple departments involved，difficulty in coordination，insufficient financial investment，and imperfect supervision system，the classification and management of urban domestic waste in Xi'an has not been carried out well. Analyze the difficulties faced by the local government，and put forward corresponding countermeasures and suggestions，with a view to better promotion of waste classification management.
Key words：municipal solid waste;waste classification management;present situation;question;countermeasure
[责任编辑 晓 群]
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