农村公共产品供给机制研究

作者: 徐敏丽 胡卉君

  ◆ 中图分类号:F320 文献标识码:A
  内容摘要:农村公共产品可分为不流动的和可流动的公共产品两大类,分别研究它们的供给机制:不流动的农村公共产品只能通过文化与制度的构建促使集体行动增加公共产品供给;流动的农村公共产品可以通过公共资源随同居民一起流动或通过效率原则配置公共资源。
  关键词:农村公共产品 集体行动 供给机制
  
  基于集体行动理论分析不流动公共产品供给机制
  
  (一)文化对农村集体行动的影响
  文化的内涵包括社会资本、文化认同度、产权界限、从众规模等,不同的文化内涵形成了不同的集体行动方式,它们的关系主要表现在:一是社会资本指成员之间的信任度,社会资本越大表明成员的信任度越高,集体行动越容易。二是文化认同度有两种,较高的集体主义的认同度使集体行动以政府供给方式为主;个人主义很强的差异化认同度使集体行动变得困难,一般由民间组织供给公共产品。文化认同度越低,差异性越强,对公共产品需求的异质性越强,集体行动的可能越小。三是文化中的产权界限分明,政府寻租难有空间,则集体行动的交易成本降低;否则,模糊不清的公共产品供给制度为个人最大化的攫取集体利益提供了机会。公共产品供给目标往往承载着个人私利目标,以导致寻租行为,加大集体行动的成本。四是从众规模的大小决定了公共产品供给行动推进的难易程度,经验研究表明,采取集体行动的规模通常很小。如“采取行动”的小集团的平均成员数是6.5个,而不采取行动的小集团是14个(曼瑟尔•奥尔森,1995)。
  经过漫长的发展,我国农民形成了鲜明的文化特点:一是农村社会资本薄弱,学者曹锦清说“中国村落的农民,历来善分不善合”。二是农民居中分散,文化认同度低。我国农民往往以“己”为中心处理各种社会关系,人们坚守始于家而终于家的生存信念(金耀基,1993)。农村中宗族文化、乡庙文化、村风村俗的差异,加深了集体行动的困局。三是文化中的利益界定很模糊,村民往往公私不分,对公共产品缺乏产权保护意识。道路、桥梁、水渠、水库年久失修,树林、鱼塘等被滥伐滥用。四是农民居住相对分散,但行政村中人口数量较大,集体行动的交易成本非常高。但是,在农村人们非常讲究面子,往往认同权威,讲究等级差序,这在一定程度上减少了文化差异,加强村民之间的凝聚力,有利于集体行动的推动。
  在文化特征的影响下,农村集体行动的推动者往往是乡镇政府或村里的权威;集体行动属于短视、局部、生存性的取向,主要由初始的宗亲,或比邻为纽带,或村中能人推动;农民在面子偏好制约下隐藏真实偏好;集体行动中一哄而起、一哄而散的情况时常发生,小农特色制约了民主机制作用。
  (二)不流动的农村公共产品的供给困境分析
  农村不流动的公共产品有农田水利设施、农村道路桥梁、农产品市场行情等,农民常有搭便车的念头,造成公共产品的供给困境,追其原因:一是搭便车行为。农民对公共产品没有共济意识,存在侥幸心理和靠天吃饭的倾向。搭便车行为一旦出现,具有很强的示范作用,没有任何制度安排对其进行约束,它将成为一种“正激励”,全面地破坏农村集体行动。另外,农民面对集体行动往往一盘散沙、议而不决、缺乏团队合作精神。二是公共资金瓶颈。农村税费改革表现在两方面:首先是国家进行农村税费改革,恢复了农村不流动公共产品作为准公共产品的性质;其次取消“两工”制度,不再用“以工代赈”的方式提供这类公共产品,以往供给提供模式丧失了部分政策支持,不流动公共产品建设所需资金和劳力纳入“一事一议”范围统一安排,面对艰难的筹资机制,资金短缺成为公共产品供给的主要障碍。三是技术上很难排他性与靠天吃饭的依赖性的博弈。大部分公共资源型的准公共产品很难采取排他技术,主要是因为公共资源型产品高昂的排他性成本,另外,常见替代品的可获得性也阻止了不流动公共产品的供给。四是制度缺失。美国学者埃莉诺•奥斯特罗姆(2000)认为农村基础设施缺乏可持续性是因为没有任何的制度安排约束搭便车行为,制度提供了一种不良的激励,导致公共产品供给缺失、使用过度、无人维护。
  (三)不流动的农村公共产品集体行动的措施
  不流动的农村公共产品运作问题归因于集体行动的困境,而集体行动困境难以克服多阶次的“搭便车”问题。其最终的解决路径是依赖制度与文化的构建与培养。首先解决搭便车问题最重要的是解决制度供给、信任、承诺、相互监督问题。制度供给的难题在于它本身就是一个搭便车问题,实际上是纯公共产品供给问题,中央政府承担完全责任;对于利益涉及居中的公共产品供给困境问题,实际上是准公共产品供给问题,中央与地方政府承担相应责任;对于利益积聚、边界清楚的公共产品供给问题,这就要求中央与地方政府及受益的个人分别承担相应责任。
  克服搭便车问题大致有两种解决路径:一是依靠外在强制;二是依靠内在强制。外在强制要求在集体之外有一个零执行成本的外在权威,而内在强制则认为强制的权威是内生的,合法内在的强制需要集体成员的认同,这依赖于集体的强大社会资本。内在强制要求每个成员遵守承诺,自愿地支付集体行动的个人成本、承担推动集体行动中个人应尽义务。 在我国农村实施公共产品集体内在供给模式,目前尚缺乏社会资本的支持。若集体中的成员多次违反承诺,且其他成员效仿学习,整个集体中内在强制将陷入岌岌可危的边缘,整体“承诺连续失败”将层出不穷,公共产品的供给将面临极大缺失的局面。长期来看,培养公共产品的内在强制性,就是要积累强劲的社会资本,培育农民的合作与团队精神。目前“公司加农户”的农产品提供模式,让农民深感合作模式带来的利益,农村正在推行的村民自治的政治实践,对内在强制力的培养起重要作用。
  社会资本的深入积累有三个条件:一是建立集体成员共同遵守规则制度;二是规则制度切实可行,集体成员能尽可能低成本地履行遵守规则的承诺;三是监督机制的存在,能有效制止搭便车行为及其示范效应,保证遵守规则的监督制度。一种高效而低成本的相互监督制度,首先,建立奖罚鲜明的激励机制,这既能增加对克尽职守者的激励,又能将玩忽职守者置于风险中;其次,监督属于内部权威的强制监督,自觉履行承诺,避免了资源过多地消耗;第三,监督给实施者影响尽可能中性或正向,既给监督者产生一定私利,使监督的履行带有利益诱导,但又不能太多,以免实施者扭曲或过度监督,使成员的遵守行为难以完成。另外,监督成本应尽可能最低。
  
  流动的农村公共产品供给机制
  
  按照蒂布特模型中公共产品的供给模型,假定可通过人的流动选择需要的公共产品,或公共产品的流动选择需要的人,该模型对现实中农村公共产品供给问题提供了一种思路。许多农民进城工作,享受到了城市丰富的公共产品。当然模型中人的自由流动有一定局限性,一是居民的流动不仅受户口限制,且许多地区还设置其他进入门槛。二是居民的完全信息性是不现实的,获取信息要支付成本。三是就业机会有限性,因为大多数人都靠就业来维持生活。
  当前我国二元经济结构依然突出,农民流动似乎相对自由,能实现城市与农村的双向流动。但若假定:一是只要孩子的上学问题能解决,户口不再是限制流动的主要制度壁垒;二是人的流动是不可逆的,人们喜欢流入经济发达、公共产品丰富的地区;三是农村大量的劳动力剩余,只有转移到城市才能找到工作。那么可流动的公共产品供给模式就应是物随人走。
  (一)公共产品随人流动的供给机制
  一个理性人在考虑迁移时,工作可能是其首先要考虑的因素,因为工作不仅可以提供迁移预期收益,也要支付迁移成本。居民面临一个最低水平的迁移门槛B,这里B=B1+B2,其中B1为实际迁移成本,B2为预期迁移成本。实际中,B1表现为搬迁费、户口费等实际成本,B2更倾向于心理上的预期成本,如B2受预期能找到工作的概率影响,也受对迁移到陌生环境带来的不适等因素影响,对城镇居民来说B2相对较大,但对于农村人口大量剩余,农民进城找工作这一事实,农民顺势流入城市工作,因此 B代表的迁移成本相对很低。
  农民进城应享用的公共产品依然流入农村,只能造成无端的浪费,且要付出较高的成本C0,因为农村公共产品的规模优势很难发挥,其总利润为0-C0=-C0,因为C0很大,资源浪费与损失很大。
  为解决公共资源的闲置浪费,设计出流动性公共产品跟流动性的人口一起迁移,且他们是由差的地域向好的地域迁移,属于顺势而行。公共资源能随着相应的人一起流动,做到对号入座,它的迁移成本为C1,外加农村居民面临一个最低水平的迁移门槛B,则总成本为C1+B。流动公共产品如教育资源给农民带来的收益,可表现为人力资本提高,农民精神愉悦,劳动技能提高等,用R表示,人力资本性的收益应该很大。经推算,最后纯利润为R-(C1+B),因为R比(C1+B)要大的多,纯利润为远大于零的正值。总之,让流动公共产品与人口一起流动合乎效率,也符合实际需求,更富有人性,能一定程度上满足流动人口在城市对教育等公共产品的需求。
  (二)公共产品优化配置机制
  对于在农村留守的农民,可流动的公共产品供给机制和优化配置问题如何解决?本文举例说明:假设有甲、乙两地,某种可流动公共产品的数量分别为P1和P2,质量分别为Q1和Q2,其中Q2>Q1,表示乙地公共产品的质量高于甲地。可流动性的好处指通过P1和P2的流动,将使二者的质量分别达到Q1`和Q2`。这时,Q1`>Q1;
  Q2`≥Q2,这符合帕累托改进原则,即在不使一方变坏的情况下,另一方处境变好。在流动过程中,短期内乙地居民享受的公共产品可能要减少,但从长期来说,甲、乙两地的居民都将从流动中获益。
  例如,在我国教师资源的配置很不合理,主要表现为城乡教师资源的配置不均衡。城市教师资源在数量和质量上均存在优势,如果经过城乡教育资源的流动配置,城市教师到农村支教,即使短期内使城市教学质量小幅下降,但若从稍长时间来看,则有利于城市教学质量的提高。因为教师在农村的体验可能会激发其回到城市后的工作动力,或增加其对农村的了解,这些将给学生带来新感受或新知识,能弥补短期内造成的小损失。通常,流动性公共资源若从差的地区流入到条件好的地区,它的流动成本很小,但如果强制要求流动公共资源从条件好的城市进入农村是逆方向的行为,必然要付出较高的成本C0 ,虽然流动成本很高,但这些公共资源流进农村,给农村留守群体带来巨大收益,克服流动成本C0的资源消耗也是值得的。鼓励优质的财政资源流动,使城市中富裕的公共资源流入到最需要的农村,提高了使用效率,也是一种较好的公共产品供给模式。
  
  结论
  
  总之,本文探讨了农村公共产品实现的路径,对不能流动的公共产品通过建立民主制度,以市场的竞争选择,来体现消费者对公共产品的需求,将地方公共产品的决策尽可能地下放到基层单位,发挥地方供给的积极性,更多、更方便地了解消费者偏好,提高公共产品的提供效率。培养农民的产权文化意识,尽可能清晰界定公共资源,建立社会资本,实施监督机制促进集体行动的实施。对可流动的农村公共产品按农民的流动性需求,通过产品追随人的流动实现供给,或按资源配置的效率自由转移公共资源,提高其使用效率,实现帕累托改进。
  
  参考文献:
  1.曼瑟尔•奥尔森.集体行动的逻辑.上海三联书店,1995
  2.曹锦清.黄河边的中国―一个学者对乡村社会的观察与思考.上海文艺出版社,2000
  3.埃莉诺•奥斯特罗姆,拉里•施罗德,苏珊•温.制度激励与可持续发展.上海三联书店,2000
  4.叶文辉.中国公共产品供给研究.四川大学,2003
  5.熊巍.我国农村公共产品供给分析与模式选择.中国农村经济,2002(7)
  6.苏时鹏.转型时期农村公共产品供给体制研究.福建农林大学,2006

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