浅析我国农村低保制度面临的困境及对策

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　　摘要：农村最低生活保障实行“低标准、广覆盖”的原则,自建立以来,在救助农村居民、维持最低生活水平方面发挥了巨大的作用,但随着社会及经济的发展，我国农村低保工作面临着新的问题和困境，本文通过对目前我国农村低保制度在实施过程中凸显的问题的具体分析，探讨解决目前农村低保困境的思路和方法，希望通过科学有效的方法促使这项制度的功能得到更好的发挥。
　　关键词：农村最低生活保障制度；现实困境；对策
　　Abstract: The rural subsistence allowances system is implemented with the principle of "low standard, wide coverage". Since established, it has been playing a significant role in relieving rural residents, maintaining a minimum standard of living. However, with the social and economic development, new problems and difficulties occur in China's rural subsistence allowances. In this paper, the problems in the implementation of the rural subsistence allowances system are analyzed, and then the solving ideas and methods are explored, hoping a better effect of the system by the scientific and effictive measures.
　　Keywords: rural subsistence allowances system; actual difficluty; solution
　　中图分类号：D523.32文献标识码：A文章编号：
　　农村最低生活保障制度是指国家及各级政府对持有农村户口的家庭人均收入低于本地农村最低生活保障标准的居民实施现金、实物或者帮助的社会救助制度，它是目前世界上绝大多数市场经济国家普遍实行的以保障全体公民基本生存权利为目标的社会救助制度，被誉为社会救助的“最后安全网”，这一制度在保障农村困难群众的基本生活中发挥着重要的作用。但是由于经验不够丰富，政策不完善、机制不健全、地方财力不足、资格认定不合理、管理不到位、工作人员素质不高等问题，农村低保制度在实施过程中往往不尽如人意。
　　农村低保工作现状
　　从20世纪80年代开始，我国开始在农村实行定期、定量的制度化救济和乡镇统筹的困难补助经费，这是我国对于农村社会保障制度的初步改革，也为随后制度的农村最低生活保障制度提供了启发。三十多年过去了，我国农村低保制度在不断发展完善，并取得了很大的成绩，保障范围日益扩展、资金投入日益加大、管理水平日益提高，使数以万计的农民从这项制度中受益，解决了大多数困难群众的基本生活问题。以长宁县为例，长宁县农村人口共计30.5万人，截止到2011年12月，农村最低生活保障人数达15018人，户数达9335户，全年累计保障165647人次，累计发放1083.95万元。随着社会和经济的不断发展，农村低保制度取得了较大的成果，但仍然不能掩盖其中一些弊端的存在，农村低保制度的执行仍面临许多困境，只有解决好这些现实问题，才能使这项制度得到更好的实施，使更多困难群众得到真正的实惠。
　　二、目前我国农村低保面临的困境
　　（一）低保对象核实工作难度大。《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》中指出，“农村最低生活保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民。”所以我们现行的农村低保申请依据主要是以家庭人均年收入核算，然而贫困家庭财产的核定存在很多困难。首先，财产和收入核定缺乏刚性依据。农民就业形式的多样化，家庭收入的多元化造成了农村家庭收入的隐蔽性和不稳定性，加上少数群众为了获得低保资格，隐报、瞒报实际家庭收入，致使我们的工作人员很难准确核实申请家庭的实际收入情况。其次，核定程序公正性有待提高。当前，农村低保制度实施的基本程序是个人申请、村民委员会评议，经乡镇政府审核，最后由县级民政部门审批，然而，在基层个别农村地区，没有组织村民会议或村民代表会议进行民主评议，而是由村干部依靠经验或者对低保申请者主观上的判断来评定待审批的低保对象并报乡镇政府审核，由于农村低保户数量较大，加之居住不集中，所以县级民政部门普遍采取抽查的方式进入农村实地核查申请者的家庭情况，对没有被核查到的申请者只能依据乡镇政府的审核材料审批，所以这种程序上的公正性不高也会直接影响到对农村贫困家庭的财产核定，从而导致低保对象的确定出现偏差。第三，核定方法不够科学。大多数地区在低保申请家庭收入核算时采取单向核算的方法，家庭支出并不在计算范围之内，它并没有兼顾到由于意外造成的诸如因病、因残、因学等原因致贫的家庭，致使这一部分相对贫困者被拒之于低保门外，因此，既要考虑家庭收入，又要计算特殊家庭支出已经成为当前基层低保工作者的一种呼声。
　　（二）应保尽保、应退尽退困难多。首先，“人多粥少”矛盾突出。农村最低生活保障制度的实施与当地经济发展的速度和地方财政投入的力度密切相关，随着经济的发展和财政收入的增加，各级财政都在逐步加大对农村低保工作的投入，增加低保资金预算和工作经费，中央财政每年都投入大量的低保资金，但是我国农村人口多，部分地区贫困程度深，贫困覆盖面大，加之地方财力有限，要实现所有贫困群众都达到应保尽保的目标困难重重。其次，农村低保退出机制不完善。低保对象被纳入到低保体系之后由于缺乏事后的监管和跟踪调查，对收入已经高于最低生活保障标准的家庭没有及时进行清理。部分群众不理解农村最低生活保障制度设立的目的和功能，因为一旦被纳入低保对象范围，便可以享受多项救助和社会福利，尤其是医疗救助、子女教育等方面的优势，而一旦失去此资格，失去的不仅仅是每个月的低保金，还损失其他附加各种福利待遇，所以收入达到最低生活保障线的家庭往往不愿意退保，形成福利依赖，甚至因为强制退保跟工作人员产生矛盾冲突。
　　（三）低保工作人员数量不足、素质偏低。按照《全国基层低保规范化建设暂行评估标准》的要求，每2000名城市低保对象或每5000名农村低保对象至少配备1名专职低保工作人员，然而很多地方普遍存在低保工作专职人员数量不足的问题，以长宁县为例，长宁县现有城市低保对象8386人，农村低保对象13655人，而现有低保管理人员共计2人，低保工作人员编制偏少的现状与日益繁重的工作任务不相适应，特别是乡镇民政人员偏少，年龄偏高，技能不足，使农村低保工作陷入困境，矛盾十分突出。另外，农村低保工作人员队伍的整体素质有待提高，新形势下民政工作对民政干部的业务水平、知识结构、工作方法、应变能力提出了新的要求，现有的农村低保工作人员大多数并非低保专职工作人员，他们往往因为年龄、文化水平和知识结构的限制，难以正确掌握复杂的低保政策，工作力不从心，这不仅增加了农村低保工作顺利开展的难度，还造成了群众对低保政策的误解，部分群众产生不满情绪。

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