土地流转和失地农民社会保障的相互关系研究

来源:用户上传      作者: 张红姣

　　摘要:对现阶段中国农民来说,土地不仅是最基本的农业生产资料,更是家庭社会保障的重要载体,农村土地具有的社会保障功能在一定程度上阻碍了农村土地的流转。在土地流转中,失地农民因利益分配不公、社会保障制度不完善以及安置不当等原因承受了利益损失,他们的社会保障问题也日益受到重视,针对土地流转中的失地农民的社会保障问题提出了一些政策和建议。
　　关键词:土地;土地流转;失地农民;社会保障
　　中图分类号:F301.0文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)31-0053-02
　　
　　一、问题提出的背景
　　据估算,目前中国完全失去土地或部分失去土地的农民高达4 000万～5 000万,其中有30%左右处于无业或离岗状态。如果按照现行征地制度与经济发展速度,到2020年,中国的失地农民将超过7 800万人,占现有农民数量的十分之一[1]。土地在中国农村仍具有较强的综合性保障功能,养老、医疗、失业和最低生活保障都附着其上。一旦土地经营承包权转让出去,这些都有了后顾之忧。从各地情况看,失地农民中只有极少数能享受与城镇居民同等的社会保障待遇。他们失去土地后,既有别于农民,又不同于城市居民;既不享有土地的保障,也不享有同城市居民一样的社会保障,处于社会保障的真空地带,成为一个边缘群体。中国集体土地承包经营责任制素有“口粮田”和“责任田”之分,设定“口粮田”就是为了保障农民的基本生活需要,但现行土地流转制度基本上采取的是“一刀切”的方式――用征地补偿替代土地的保障功能。更令人担忧的是,由于现行流转制度不规范、收益分配不尽合理,农地流转收益往往不能落实到农民身上,甚至不能满足农民的最低生活保障。
　　二、土地社会保障职能对土地流转的负面影响
　　(一)土地的社会保障职能
　　1.生活保障。虽然当前农民谋生的手段和就业的方式越来越多样化,但绝大多数农民的主要收入来源仍依赖于土地的产出,土地的基本产出能力决定了农民贫困的界线,也就是说,农民拥有土地的多少、肥沃贫瘠程度决定了农民能否获得基本的生活保障。
　　2.就业保障。土地还是农民的就业保障,绝大多数农民必须以承包土地作为谋生的手段,失去土地就面临着失业危机;对少数从农村流到城市就业的农民,土地还可以成为失业保障,在他们从事非农产业遭受挫折时,可以退而务农,不至无所事事。
　　3.养老保障。由于现代化社会养老保险体系在中国广大农村地区尚未建立,目前大部分农村地区依然保持着以土地为依托的家庭养老方式。迈入老龄的农民,如果自己还能劳动,“土地+劳动”就是他们的养老保险。土地作为一种生产生活资料可以由子孙代为耕种,同时养老的重担也由子孙接过。年迈农民也可以将土地转包出去以获得部分生存保障。
　　(二)土地社会保障职能对农地流转的负面影响
　　1.制度层面的制约。(1)均田制(平均分配的土地使用权)的制约。“均田制”一般采取按户或按人口平均分配,地块大小搭配、优劣搭配。“均田制”使得农户承包农地分散,导致超小规模的经营方式,不利于规模经营,不利于合理耕作以及农机化和现代科技的推广,且过小的规模在土地流转时往往伴随着较高的生产成本和交易成本。(2)集体产权制度的制约。中国农村实行集体产权制度存在许多不完善的地方,主要表现为农地所有权、承包权和经营权界定模糊、农地的所有者(集体)和使用者(农民)之间的责权利关系模糊。农地的所有者――集体概念抽象,没有明确的法律界定,主体模糊,产权代表不明确。农民的承包权是否属产权、经营权的处置等也无明确界定。不稳定的地权(产权不明晰)造成的不确定性增加了土地流转时的交易成本。
　　2.农民的心理行为制约。在农村,土地具有生活、就业、养老等多方面的社会保障功能。有些农民即使已经找到了一份较为稳定的工作,但担心未来政策的多变,为给自己留条后路,也不愿意随便放弃土地。很多外出经商务工的农民处理土地的方法是粗放经营、撂荒、无偿甚至倒贴交给熟人耕种,视需要随时收回。几千年来土地的社会保障职能形成了部分农民“小农经济”意识强,视土地为命根子,离土缺乏安全感等心理,成为农地流转规模化、市场化的长期制约因素。
　　三、土地流转中农民失地的原因及失地农民的社会保障问题
　　(一)土地流转中农民失地的原因分析
　　土地的流失有两个主要原因:一是工业化、城市化的原因,二是政府追逐经济利益的原因[2]。
　　1.城市化和工业化的快速发展,扩大了非农用地。中国自改革开放以来,伴随着城镇化的加速,大量土地从农业部门转移至非农业部门,而且农地非农化的趋势还在加快,短期内可能无法逆转。根据国土资源部公布的1987―2001年经批准的全国非农建设占用耕地2 394.6万亩的数据,中国实际征占耕地数约4 420万亩,已安置的失地农民约5 525万人。2002年以来,按城市化进程和基础设施建设步伐,每年需征用土地约300万亩,需安置的失地农民约429万人,到2010年底,被安置的失地农民将达到1亿 [3]。
　　2.土地流转中行政管理缺位与执法不严,流失了一部分土地。一些地方领导对土地管理的法律法规和制度落实不到位,致使乱占耕地现象的蔓延;甚至以地谋私、以地生财,为大发土地横财,违法批地和违法违规出让土地。一是以建设现代农业园区的名义占用基本农田,变相搞房地产开发;二是以进行农业结构调整、搞现代农业和设施农业为名,在基本农田内建设永久性建筑或进行严重破坏耕作层的生产活动;三是不少地方为了追求政绩,树立形象工程,行政撮合,强迫流转,暗箱操作,从中渔利。
　　(二)土地流转中失地农民利益损失的原因
　　1.土地流转中对失地农民的安置不当使农民利益受损。在实践中,征用农村集体土地后,对失地农民的传统安置模式主要有货币安置、招工安置、留地安置等基本形式。但目前国内大多采俗称“一脚踢”的货币安置模式,仅仅给予一次经济补偿,对失地农民的基本生活、就业和社会障等问题,则缺乏有效的解决措施[4]。失地农民所到的经济补偿,依照当地的物价水平,往往仅够维持三至四年的基本生活,长远生计得不到有效保障。许多失地农民处于种田无地、上班无岗、低保无份的“三无游民”状态。
　　2.土地流转中利益分配不公平时农民利益受损。近年来,土地纠纷正在成为影响农村社会稳定和发展的首要问题。征地补偿费过低是纠纷的主要原因。浙江省一项调查表明,如果征地成本价是100%,被征土地收益分配格局大致是:地方政府占20%～30%,企业占40%～50%,村级组织占近30%,农民仅占5%～10%[5]。从成本价到出让价之间所生成的土地资本巨额增值收益,大部分被中间商或地方政府所获取。这种级差地租分配的巨大失衡,极容易引发失地农民的不满。
　　3.制度不完善,造成社会保障的缺失。在目前中国的二元城乡经济结构中,农村社会保障制度普遍尚未建立,失地农民失去土地保障享受不到城市居民的最低生活保障。一是作为农村剩余劳动力不具有失业人员的资格,成为“国家、集体、社会”三不管的边缘群体。二是养老无依靠。农民主要是依靠子女养老,但是由于多数失地农民在就业、收入等方面的不稳定性,子女养老也变得艰难了。三是就医状况让人担忧。很多农民对疾病的态度是小病拖,大病抗,农民无力支付高昂的医疗费用,是问题的症结所在。失地以后,农民的经济更为紧张,不敢进医院,不敢找医生。四是子女入学难。失地农民的子女因为没有城市户口,入学要交议价费、借读费,将经济困难的农家子弟挡在门外,给失地农民造成极大的精神和经济压力。

　　四、解决土地流转和失地农民社会保障问题的对策与建议
　　1.弱化土地的社会保障职能。弱化土地保障权能并不是让转让土地的农民丧失社会保障权,而是要实现保障权转换。(1)从土地保障转换为社会保障。健全的社会保障体系可以在一定程度上替代土地的社会保障功能,加速土地流转。要加快建立适合农村特点的社会就业、养老保险、合作医疗等社会保障体系,使农民离开土地也不再有生存上的后顾之忧。(2)从农村保障转换为城镇保障。加快城市化进程,着力破除城乡二元结构,对农转非人口要与原城镇居民享有同等的社会保障,鼓励农民进城落户,推动农民与农村的分离。
　　2.健全农村土地流转的经济补偿机制。要制定合理的农村土地流转价格和经济补偿方案,特别是健全征地过程中的经济补偿机制,要适当地提高征地的补偿标准,重构土地征用的收益分配比例。土地在非农转用后增值收益是巨大的,征地成本一般是75万～150万元/hm2,批租出让金则通常达到750万～900万元/hm2,有的高达1 500万元/hm2以上。而这一巨额差值大部分被中间商(如房地产开发商)或地方政府获取,作为土地所有者和承包者的农户则分文未得[6]。要实现土地的社会保障功能就必须重新分配土地征用收益的比例,提高农民的补偿标准。
　　3.建立土地补偿长效机制和利益分享机制。征地补偿是失地农民在城镇化进程中获得的最直接的经济利益,也是最容易引发征地矛盾的焦点。土地对农民具有生产资料和社会保障双重功能,土地补偿金就是失地农民的“保命钱”。因此,寻找政府、征地主体、失地农民间最佳的利益联结点,建立合理的征地补偿和利益分享机制,是解决失地农民问题的关键。
　　4.建立就业扶持机制,增强失地农民自我发展能力。农民失去土地后,虽然获得了一定的经济补偿和收益分配,但如果不从根本上解决上班无岗、就业无门的问题,就难以实现自我发展。着力培育本地区的主导产业,增强城镇可持续发展的能力,通过主导产业的崛起,带动新产业的发展和配套设施建设,进一步促进城镇发展,创造更多的就业岗位;同时,政府应大力发展第三产业吸纳更多的农村剩余劳动力;再次,鼓励失地农民自谋职业、自主创业,政府协调金融机构,优先提供信贷资金,并在工商、税收及各项行政事业性收费等方面给予最大限度的减免,激发失地农民从事个体私营经济的积极性。
　　
　　参考文献:
　　[1]袁杰.中国失地农民医疗保险问题分析[J].卫生经济研究,2008,(3).
　　[2]赵小军.对土地私有化之批判――兼论农村土地的社会保障功能[J].河北法学,2007,(1).
　　[3]张桂娟.中国城郊社区失地农民安置政策引发的问题浅析[J].商场现代化,2007,(3).
　　[4]孔令强,等.构建失地农民社会保障机制的思考[J].农村经济,2007,(8).
　　[5]张术环.农村征地补偿安置中存在的问题及对策[J].经济纵横,2007,(8).
　　[6]高珊,等.江苏省农村土地征用与收益分配研究[J].中国人口・资源与环境,2004,(2).[责任编辑 吴高君]

转载注明来源:https://www.xzbu.com/2/view-396115.htm