国企改革３０年
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作者: 宋养琰
摘要：回顾我国国企改革30年来的历程，大体经历了四个阶段：第一阶段是1978～1986年，这一阶段主要是进行国企经营层面的改革；第二阶段是1987～1992年，主要是进行国企从经营权向所有权过渡的改革；第三阶段是1993～2004年，推进建立现代企业制度的改革，同时对国企布局和不合理的结构进行调整。第四阶段是2005年至今，改革的主要任务是在原有改革所取得成就的基础上，深化对国家控股的股份公司特别是上市公司内部的改革。这里更值得关注的是国家控股的上市公司内部产权分置制度的改革。
关键词：国有企业；改革；现代企业制度
中图分类号：F271 文献标志码：A 文章编号：1673―291X(2008)12―0001―04
国有企业(简称国企)是企业的一种特定的组织形式或制度。其主要内涵是：企业所经营的资产归国家所有，企业经营的成果完全由国家占有、使用和支配。从历史上看，国企由来已久，到了现代社会，国企才在许多国家得到长足的发展。二战后，几乎世界上所有的国家(特别是发达的国家)都相继组建了数量可观的国企，其中，以社会主义国家为最，并视为立国之本。时隔不久，由于先天和后世的种种原因，导致国企经营效率低下，严重亏损，债台高筑，难以为继，接着又几乎在所有经济发达的国家无不采取种种措施，改变或改造国企的这种不景气状态，其中，通过拍卖将国企改变成民企最为普遍。例如，英国和日本，将铁路、公路、航空、军工等许多大企业卖给私人。在上世纪60～70年代，私有化形成一股浪潮。
在我国，建国之初国企在恢复生产和振兴国民经济中发挥力挽狂澜的作用，功不可没。但时隔不久，也毫不例外地遇到了经营不善和严重亏损的问题，且越发严重，导致国民经济停滞甚至倒退。形势迫使我们不得不进行改革。
从1978年起步，至今已有30年了。回顾30年来的改革历程，清醒可见：国企改革是我国经济改革的中心环节，改革的成效或成败，关系到整体经济改革和国民经济的命运。同时也看到，对国企改革的道路是漫长的、曲折的和艰难的。
如今，为了将国企改革进一步深入下去，很有必要回过头来，看看国企改革是如何走过来的，并从中总结经验，吸取教训，以利再战。
回顾我国国企改革30年来的历程，大体经历了四个阶段。
第一阶段是1978～1986年，在这一阶段，主要是进行国企经营层面的改革。传统的国企是政府垄断企业的经营权和产品的支配权以及收益处置权，因而导致国企长期处于低效率的运行状态。针对传统国企政企不分的弊端，党的十一届三中全会后，政府颁布了一系列扩大企业自主权的文件，推动了国企经营权层面的改革。1979年4月中央工作会议做出了扩大企业自主权的决定，同年，国务院颁布了《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》等五个管理体制改革文件，并在四川省进行扩大企业自主权的试点。根据中央政策，政府向企业让渡了一定的生产自主权、原料选购权、劳动用工权和产品销售权等十四项经营权。企业经营权的部分让渡意味着企业的经营者具有了一定程度的剩余产品的控制权和索取权。
这一阶段改革意在使国企成为自负盈亏、自主经营、自我约束、自我发展的“四自”经济实体。
从结果上看，虽然这一阶段改革是浅层次的，采取的是一些权宜之计的放权让利的措施，但也取得了一定的成效。1979年国有工业企业实现利税比1978年增长了10.1％，高于1957～1978年的平均增长率。国家财政收支也从1978年的财政赤字10.17亿元，转为1979年的财政盈余135.41亿元，职工实际工资比上年增长了7.5％。
这一阶段改革之所以取得成效，主要是因为：第一，它能使各利益主体在改革中获得程度不同的利益，具有普惠性质，从而产生了较强的激励作用，调动各方面的积极性。第二，这种改革是在不改变原有产权框架内进行的，只在政府和国企之间进行利益调整，这种调整并不涉及“姓公姓私”或“姓资姓社”的问题，因而阻力较小，改革能够被全社会所接受，进行比较顺利。第三，这种改革虽然表现为政府利益的部分损失，但国民经济总量是增加的，中央政府收益的绝对量也是增加的；同时，又带来社会成员收入的提高和生活的改善。因此，以放权让利为内容的国企经营权层面的改革是一种社会绝大多数成员都能接受并受益的帕雷托改进。
第二阶段是1987～1992年，主要是进行国企从经营权向所有权过渡的改革。随着改革的深入，不可避免地触及到企业的产权问题，使人感到不进行产权改革没有出路，相应地也产生了两种不同改革思路：
一种思路是主张将国企改革仍限制在原有财产关系之内，进一步推进或深化经营权层面的改革。与这种认识相对应的制度选择是企业承包制或租赁制。政府决策部门也倾向于这种改革思路，于是。从1987～1992年，国有企业经历了两轮承包和租赁改革。
承包和租赁推行伊始，确实调动起企业和职工的积极性，推动了国有经济的发展。1987年和1988年我国工业增长速度分别为14.1％和20.7％，企业实现利润1987年比1986年增长8.0％，1988年比1987年增长18.2％，亏损面也逐年下降，经济效益有所提高。但在推行承包、租赁制期间，却出现了企业增效、经济增长、国家财政收入下降的状况。在推行承包、租赁制的第一年，即1987年，伴随国民经济的高速增长，财政收入却出现了低增长，财政收入占国内生产总值的比重从1986年的20.8％，1987年骤降为18.4％，一年下降2.4个百分点，1988年又急剧降到15.8％，比1987年又下降2.6个百分点。
承包、租赁带来的后果招致了全国各界强烈的批评和反对。人们普遍认为，在承包、租赁过程中，国家和企业处在一种不完全的契约关系中，政府与企业一对一的谈判成本很高，且无法对承包、租赁合同的细节逐一地加以规定，企业经营者可凭借承包、租赁权合法或不合法地追求自身利益的最大化，而不顾国家的利益。因而政府对企业约束仍然是软的。企业只负盈不负亏，不仅使国家财政收入下降，而且还造成了承包、租赁者的行为短期化和“机会主义行为”，有导致国企被掏空的危险。
与承包制、租赁制的改革主张不同，国内理论界的一些学者提出了深化国企所有权层面改革的主张，与这种主张相对应的制度选择是股份制。股份制改革是国企在所有权层面改革的一个重要推进。其根本目的是要改变由国家垄断的企业财产制度，使国企内部形成多元化的产权主体，优化国企内部的治理结构，为实施对股东、董事会和经理层进行有效的激励和制约，调动全体职工的积极性，促进企业更好的发展。
从实践上看，国企股份制改革的试点始于1986年，改革之初，大都在国有中小企业中试行。试点的影响面并不广泛，主要问题在于当时非国有的财产主体介入不足，又找不到能够作为非国有主体的普
遍介入形式。在多元化主体严重不足的情况下，股份制试点往往在企业内部职工中展开。由于企业内部职工筹资能力的局限，股份制改革自然达不到预期的目标。而且因当时对股份制改革的理论准备不足，认识不清，管理人才匮乏，很多试点企业的职工股份演变成为一种工龄折股，内部借贷买股，或化公产为私股，最后使股份制难以推进下去。在这期间，由于承包、租赁所产生的一些负面影响，以及股份制发育不足，致使国企改革一度处在摇摆、徘徊、迷惘之中。改革的效果并不理想，改革无法顺利进行下去。
第三阶段是1993～2004年，推进建立现代企业制度的改革，同时对国企布局和不合理的结构进行调整。1993年，在十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制的若干问题的决定》中，明确提出了国企建立现代企业制度的目标和步骤。1994年以后，建立现代企业制度的试点在国企中展开。建立现代企业制度的目标是要通过产权结构的改革，使国企成为“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”的现代企业。在现代企业产权结构的制约下，政府不能直接地控制和经营国企。政府可通过代理人即国有资产管理公司或控股公司参与国企重大事宜的决策，但这个决策也要受所有者出资额即所持股份数额限制，不能一家说了算。当然，政府可在国企清算和转让时依据终极所有权来实施和表达自己的意愿。因此，在现代企业组织框架中，从发展上看，政府的意志是递减的，是受限的，而股东的意愿和权利可得到组织和制度的保证。在现代企业制度中，权利、责任和义务是由法律规定的。决策只能由董事会成员讨论后通过表决做出，这就可以避免长官意志和个人意志的独断专行，从而为企业的科学决策及其实现提供组织基础。
在此期间，国企的现代化改革取得了明显的绩效：
――到2002年，15.9万户国有控股企业中的50％以上实行了公司制改革。从1998年到2002年底，国有及国有控股企业重组上市的有442家，累计筹集资金7 436亿元，其中境外筹资352亿美元。
――涌现出一批具有较强竞争力的大公司和大企业集团。1997～2002年，中国进入世界500强的内地企业由3家上升到11家，这些企业全部是国有及国有控股公司。2003年，中国企业联合会推出的中国企业500强中，国有及国有控股公司共有368家，占总数的73.6％，资产占总数的96.4％，利润占总数的85.4％。
但国企所有权层面的改革，不是一个简易的过程，不可能一帆风顺，仍然受到多方的限制。
在这个阶段上，伴随着国企现代企业制度的改革，从战略上考虑，国家对国企的布局和结构进行大幅度调整，从一定意义上说，调整也是改革。1999年9月中央召开十五届四中全会，就国企改革专门做出《决定》，其中最使人们关注的就是“有进有退”。往哪里“进”呢?《决定》明确指出：“三大行业”，“两类企业”。三大行业是：国家安全行业、自然垄断行业、提供公共产品的公益性事业。两类企业是：高新技术产业中少数几家关键性的企业、支柱产业中的骨干企业。所谓“进”，就是要加强，增加投入，提高经济效益。从发展上看，在这些行业和企业中，经济总量还会增加，还大有发展潜力和前景。除此之外，应当都在退的范围之内。所谓“退”就是国企从那里撤出来，为民营经济腾出广阔的发展空间，有利于民营经济按照“三个有利于”的原则，通过各种方式放开搞活。
在国企的“进”和“退”过程中，也要经过市场并通过收购、兼并、重组、出售、关闭、破产等多种形式来实现。
经过几年的实践，国企布局和结构取得了积极进展，成效显现：
――国企在“三大行业”，“两类企业”中有了明显的加强，不仅总量大大增加了，质量明显提高了，而且管理也大有改善，从而促进国企在这些部门较快地发展。1995～2002年，通过改组、联合、兼并、出售等多种形式，国有及国有控股工业企业户数从7.76万户减少到4.19万户，下降了46％，中小企业户数从24.5万户减少到14.9万户，下降了39.2％。
――批长期亏损、资不抵债的企业和资源枯竭的部门等从市场退了出来。1994～2002年，全国实施政策性关闭破产项目3080个，涉及核销银行呆坏账准备金1995.4亿元，安置职工约530万人。关闭破产政策的实施，不仅推动了国企布局优化和结构的调整，也促进了企业优胜劣汰机制的建立。
――放开搞活了一大批中小民营企业。1997年以来，各地通过改组、联合、兼并、出售等多种形式，使地、市、县级的国有小企业的60％左右转为民营企业，并给以信贷放宽的支持，促其发源展，同时，相应地也加大了对地、县、市以下的国有中小企业特别是小企业改革的力度，通过股份制、股份合作制和吸引外资等方式，对国有小企业实现产权多元化改革，改革面达到80％左右。
但在实施对国企现代化改革过程中，问题还是存在的，有的问题还比较严重。 ――国有独资公司仍在较大范围内存在着。党的十五大四中全会指出，在全部国企中，除极少数必须由国家垄断经营外，都要积极发展多元化投资主体公司。到2001年，单一投资主体的独资公司仍有14.5万户，占全部国有工商企业总量的75.9％。独资公司严格说来不是真正的公司，更不是现代企业制度。独资公司的建立，不是改革而是改良。因为独资公司根本不可能建立公司制所特有的制衡机制，产生不了公司制所特有的功能，发挥不了公司制应有的作用。独资公司与传统企业没有什么区别。
――在行业分布上，除必须由国有控股的涉及国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域外，国有经济还广泛分布在其他行业和领域，在一些市场化程度比较高、竞争比较激烈的加工工业和一般竞争性服务行业，国企的比重仍然偏高。
――在股权比重上，国有股权在许多有限责任公司和股份公司包括上市公司中严重存在着“一股独大”的现象，据统计，到2000年，在3.2万户国有控股公司中，国有股占总股本的63.5％。在上市公司中，“一股独大”更为严重。在全国上市公司中第一大股东几乎全是国家股，占总股本的70％以上。
――在经营决策和人事安排等方面，还是一家说了算，缺乏多股制衡机制，发挥不了股东会和董事会的作用。不利于很好地实现同股同权、同股同利的公司制的基本原则。
――在企业规模上，截至2002年底，国有及国有控股大型企业9436户，净资产52637.2亿元，销售收入56868.5亿元，平均每户企业净资产5.58亿元，销售收入6.03亿元，规模偏小。《财富》杂志公布的2002年世界500强中，美国有192家占39％，西欧119家占24％，日本88家占18％，这三家合计占81％。中国大陆只有11家，仅占2％。
――当改革进行到1997年，竟出现国企全行业净亏损的局面。为了扭亏所付出的代价或成本是相当高昂的。据有关方面统计，三年之中，用去银行
呆坏账准备金1500亿元，技改贴息200亿元，实施债转股580户，共用去4050亿元，并于2000年4月1日停息，当年即减免企业利息支出195亿元。几项加总达5945亿元。这就是说，三年解困，情况有所好转，主要取决于党和国家政策的优惠和照顾，而不是来自于国企改革的成效，或企业的创新能力的增强。
――在我国国有上市公司中，有一个重大特色。即分拆上市，而不是整体上市，这种上市方式，容易发生利益转移，很多作为子公司的上市公司，被母公司掏空。
此外，还有一大批需要破产关闭的企业没有退出市场。据初步调查，到2002年，全国符合破产关闭条件的资源枯竭的矿山和国有大中型企业还有2500多户，涉及职工近510万人，涉及金融债权2400多亿元。受核销银行呆坏账准备金额度、政府财力及社会保障体制不健全等因素的制约，这些企业一时难以退出市场。
国企中存在的这些问题，不仅影响到国有经济质量和效益的提升，影响到国有经济主导作用的发挥，也影响到国有资产管理体制改革和国企改革的深化。到2002年底，我国国有资产总量达到11.83万亿元，其中经营性国有资产7.69万亿元，占65％；非经营性国有资产4.14万亿元，占35％。15.9万户国有及国有控股企业的资产总额达18.02万亿元，为了适应全面建设小康社会和完善社会主义市场经济体制的要求，还必须必须加快对国企的改革、调整和优化国有经济布局和结构。只有继续深化改革和调整国有经济布局和结构，才能进一步完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度；才能进一步建立完善的现代企业制度和规范法人治理结构；才能进一步促进行政管理体制改革和政府职能转变。
第四阶段是2005年至今：改革的主要任务是在原有改革所取得成就的基础上，深化对国家控股的股份公司特别是上市公司内部的改革。这里更值得关注的是国家控股的上市公司内部产权分置制度的改革。
中国股市自1990年起步至2005年以前，长期处于低迷状态，不死不活。在此期间，虽然出现过几度“牛市”，但都为时较短，总的状况是“熊市”。原因何在呢?主要是因为作为股市主体的国有上市公司“转轨不转制”和股市本身在组织管理上存在的种种弊端，主要包括：上市公司的主要功能错位；股本权设置不合理，国有股不上市；国家控股公司组建过多；公司内“一股独大”；证监会的功能定位有误；仍奉行计划经济的人事任免制度，科学的公司治理结构无法形成；广泛地用配股代替按股分红等。所有这些问题，都有待深化改革来解决，
但当务之急，是对股权分置制度的改革。
从2005年起，股权分置制度的改革开始启步，以股权分置改革方案出台为标志，中国股票市场进入了一个全新的发展阶段。
中国证监会2005年6月16日在公布《关于上市公司控股股东在股权分置改革后增持社会公众股份有关问题的通知》中，明确上市公司控股股东在股东大会通过股权分置改革方案后，可通过二级市场把不上市的国有股变为上市的流通股。
传统的上市公司的股权结构是分置的：国有股包括国有的法人股，法人股也大都是国有的――是非流通股，不能上市，只有非国有股即社会公众股才能上市，属于流通股，这实质上在股市上形成了两个市场，两个价格。这种情况的存在，带来的的后患是严重的和无穷的，如寻租、价格信号失真、割裂的市场失去有效引导资源优化配置的作用等。股权分置改革，就是把原先由股权分置切割的两个市场(一级和二级)，两个价格(一低一高)，变成一个相对完整的市场体系和价格体系。股票上市后呈现全流通状态，真正实现了同股、同价、同交易。
只有这样，才有利于有效引导资源合理配置，有利于维护中小股东的利益，有利于资本使用效率的提高，有利于推动控股股东与中小股东在价值取向上的趋同，有利于增强投资者的信心，有利于维护公司的形象，有利于股东对公司的未来发展形成良好的预期。
随着股权分置改革的推进，也适度放宽中小板企业的上市标准，准许创新型的企业能够通过上市实现快速发展。成熟的资本市场，除接纳大型蓝筹公司上市外，也要扶植新兴企业成长，促进国家产业结构优化和企业竞争力的提升。当然，也应准许资本的自由退出。资本市场的有推有进，进退自如，给投资者的资产组合更多的选择机会，促使资本市场有效运作。
股权分置改革消除了股市和股价的“双轨制”，重塑了二级市场的游戏规则，反过来则将为一级市场提供优质的制度环境，必将全面地推进资本市场的发展。
随着股权分置改革的推进和深入，股市逐步振兴起来，主要表现是股价一反常态，有了生气，逐渐活跃起来，并呈现出上扬趋势，再加其他因素的影响，股市一度成了脱缰之马，在较短的时间内，暴涨到惊人的程度，并形成一定的泡沫。随后又急剧下跌，短短的几个月，又跌到似乎难以收拾的程度。这种现象，对缺乏资本市场熏陶的中国股民来讲，是很难适应的。本来，股市有涨有落，有大涨必有大落，应当说是常态，但在中国，难以为人们所接受。
应当说，影响股市涨落的除制度和供求原因外，还有其他一些因素，诸如国际的和国内的，经济的和政治的，自然的和社会的，历史的和现实的，文化的和心理的，等等。所以在国企改革这一阶段上的股市涨落，如果不是特殊的原因(如金融危机或战争)所引起的暴涨或暴落，应当说是属于正常的情况。
在国企改革第四阶段上还有一个显著特点是国有银行体制改革。银行体制改革一个重要表现是国有银行股份化，并纷纷上市，有的还在国外上市。 在纪念国企改革30周年之际，可以归纳一句话：改革尚未成功，国企仍需努力。
责任编辑：孙莉艳
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