“一主三化”中征地矛盾与解决对策的思考

来源:用户上传      作者: 陈　波

　　近几年，各地都始终把坚持以发展民营经济为主、加快产业化、城镇化和工业化进程的“一主三化”作为经济发展的一项重要战略，“一主三化”也是从根本上解决“三农”问题，实现现代化发展的必由之路。
　　
　　一、征地中的突出问题
　　
　　各地为加快“一主三化”进程，在征地过程中出现了一些矛盾和问题，主要表现在征地制度不完善；而矛盾的焦点集中在农民的权益受到不同程度的损害。
　　1、征地失控现象突出。建设项目越多，土地征占越多，地方经济增长也越快。政府利益越大，征地规模当然地不断扩大、范围不断拓宽。有些地方出现一上项目、搞建设就征地，没有走挖潜内涵、盘活存量之路。少数地方以发展经济，以工促农为号召征占农民承包地，不严格按规划征地现象时有发生。
　　2、征地补偿标准较低，对农民的安置单一。从整体看，目前征收农民土地对农民的补偿不高，对农民的安置途径单一，在加快经济发展的大趋势下，有的地方征收集体土地没有严格区分公共利益，一些经营性项目依照公益项目低价征收，土地增值收益分配不合理。
　　3、征地程序未严格执行。现行的征地制度下，从土地征收的实施到补偿费的确定和劳动力的安置等，农民基本处于被动状态。事实上，农民并不反对征地，而是要求“公开、公正补偿”，不合理、不公开、不公正的征地必然产生诸多问题。
　　
　　二、矛盾剖析
　　
　　从实质看，真正的问题不在城镇化和工业化，而在于当前的征地监督机制缺失和失地农民的生活保障等问题，是我国经济的快速发展与建设用地大量增加产生供需不均衡矛盾的集中反映。
　　
　　（一）法律上的缺失
　　集体土地的真正经济主体产权代表，《土地管理法》和《土地承包法》均未做出明确的界定。这在理论和实践中不可避免地造成农村集体土地所有权代表不明确，影响了集体土地所有者依法行使权利和维护自身利益。而且，因农村土地实行农民集体所有和农户承包经营“双层”制度，长期存在着农民、村组、行政村及乡镇之间的产权困惑。另外，对土地征收权的行使也缺乏监督，现行《土地管理法》规定征地争议由批准征收的人民政府裁决，被征地农民权利在法律上难以得到保护，也缺少司法救济制度和仲裁机制。
　　
　　（二）征收补偿不完善，后续帮扶未跟上
　　一是土地征收标准未改进。只有政府指导价，缺少市场评估价，标准较笼统。二是缺少“二次补偿”机制。许多土地初次被征收时，是以发展公益事业和国家建设的名义进行的，其补偿必然是以低标准执行的，后来这些土地或进入二级市场或充当固定资产而大量增值，但对原被征地农民或集体经济组织却未参与新增收益的再分配。三是征地安置途径单一，目前征地中对农民安置的主要途径是一次性货币安置，难以解决长远生计。四是对失地农民缺乏帮扶。
　　
　　（三）征地程序有待规范
　　现行的征地程序是先批后征，征供分离。这种征前未告知，批后公告实施有争议不影响征地方案实施的规定，没有充分尊重农民和农村集体组织的意愿，没有充分保护农民的“知情、申辩、听证”权利。
　　
　　三、对策建议
　　
　　根据以上阐述可见，现行征地制度的不合理应改革，尽快探索一条在城市化和工业化进程中农民分享土地级差收益的途径，解决现行征地制度中的一些现实问题，加快征地制度改革。
　　
　　（一）进一步明晰集体土地产权
　　首先，要通过制定法律，明确规定集体土地所有权的产权主体，赋予集体土地所有权的完整权能。《物权法》、《土地承包法》对此只作了原则规定，建议各地结合实际予以明确。允许集体建设用地依法流转，目前湖北等省市已制订了相应的试行办法，从根本上解决集体所有土地不能实现其经济价值这一瓶颈。其次，进一步明确非农建设发展权属国家所有，这样有利于贯彻落实基本国策。再次，抓紧开展集体土地所有权登记发证工作，将农民土地承包经营权按土地使用权对待。
　　
　　（二）建立一套严格、规范、完善的征地程序
　　征地过程必须有严格的法律程序和监督、救济机制。严格的征地程序是实现公开、公平、公正原则的保证，也是维护被征地农村集体和农民合法权益的有效措施。首先，规范国家土地征收权的行使应着重解决规范政府决策、明确征地主体、限定征地范围等问题。改变先批后征，征供分离的作法，全面赋予被征地农民的知情权、参与权。健全并严格执行征前“告知、确认、听证”程序。其次，要强调科学规划的重要性。实施中赋予规划更严肃的法律地位，真正体现土地利用规划和城市建设规划的权威性，形成依法征地、依规划征地用地秩序。再次，建立征地争议的司法救济和裁决制度。对农民集体组织或农民提出的征地不合法、补偿不合理、安置不落实问题，引导他们走行政复议或申请仲裁的路子，或选择司法机关按司法程序予以解决。最后，加强对土地征收的监督。一方面要加强群众监督，继续推进政务公开，健全征地程序，公开实物调查及补偿资金；另一方面可充分发挥人大政协和社会各界的监督作用，经常开展土地征收情况专项检查，及时了解、纠正征地资金管理和使用中存在的问题。
　　
　　（三）科学界定公共利益，完善法律制度
　　一是通过法律法规明晰公共利益的内涵。科学界定公共利益的外延，对政府征地权进行规范，避免征地中公共利益的“异化”和“失真”。按公共利益的不同层级关系，以“对生活影响重大、受益人充分广泛”为判点，结合“帕累托最优”定理来综合评判某一征地项目是否为公共利益；二是推行城市批次用地带项目报批，解决“一书四方案”中供地粗略，用地经济技术指标不明，以城市建设这个公共利益为名低价征地问题；三是严格执行《物权法》，在征地中赋予其他民事主体与国家平等的权利，《物权法》是我国基本经济制度和市场经济规律的客观要求，其对征收集体土地设置了严格的条件，只要我们认真贯彻执行，农民合法权益就能得到法律保障。
　　
　　（四）改革征收补偿机制，提高征地补偿标准
　　一是理顺因征收、征用而发生的不同的财产关系，区分并完善征收和征用两种不同征地行为的适用范围、补偿标准、征地程序等有关规定。二是改革征、供地双轨制，建立合理的利益分享机制，让农民分享工业化成果。目前国家对土地出让金的征收、分配向农村和农民倾斜已有政策保证，但对于土地收益的“重新分配”能否真正让利于民还需配套法规、政策的完善。所以，调整土地收入分配结构，给被征地农民以公平合理的生产资料补偿，保证失地农民被纳入城镇社会保障体系之中，是有利于农民富裕的有效途径，民富城镇化才有意义，才能与“十一五”规划协调，以推进新农村建设。三是改革土地征收补偿标准模式。改变原有计划经济模式下政府定价的做法，逐步采用区片综合价，随着发展再逐步采用政府指导价、市场评估价、市场价，科学制定区片综合地价，不分项目和用途实行“同地同价”，解决低价征地问题，使农民得到合理补偿。四是建立“二次补偿”机制。对于公益事业项目等低标准征收农民土地后改变为经营性或者有一定收入的土地，应对原被征地农民或集体经济组织进行一定的追加补偿或参与新获得的利益的再分配。五是建立维护失地农民利益的长效机制。失地农民的核心问题是就业和社会保障，安置因国家征地而造成的无地农民，理应成为政府的重要责任。政府可采取免费提供职业技能培训、负责推荐就业、建立养老保险、医疗保险、税收优惠、补助机制等措施和手段，解决农民的根本出路问题。逐步通过农民“市民化”，缩小城乡差别，推进城市化进程。
　　令人欣喜的是，目前国家已作出征地补偿三个月内，必须将用于农民社保的资金足额缴入社保专户后才能办理征地手续，解决了农民的后顾之忧。
　　
　　参考文献：
　　1、卓春.对征地过程中存在一些问题的思考[J].国土经济,2002(2).
　　2、孙春燕.农村集体土地征用中的矛盾、原因与对策[J].唯实,2004(1).
　　（作者单位：宣恩县国土资源局）

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