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城镇化:城乡统筹发展的路径创新

来源:用户上传      作者: 俞云峰 周鸣阳 李林贤

  摘要:城镇化战略中重要的一环是城乡统筹协调发展。城镇化是解决“三农”问题的必由之路,而统筹城乡能促进城镇化的健康发展,两者相辅相成,不可偏废。在城乡统筹的视角下,加快城城镇化发展需要多方面转变与创新,要以城乡一体化为目标,以人口城镇化为核心、实现空间与产业格局的城镇化转型,实现政府管理、劳动保障、城镇投资等多种机制与体制的创新。
  关键词:城镇化;路径创新;统筹城乡
  
  一、引言
  2010年伊始,中央出台一号文件明确提出:当前和今后一个时期内,我国将积极稳妥推进城镇化,把中小城市和小城镇发展作为重点,促进城市的各种资源要素更多地向农村覆盖。在关注三农的历次中央一号文件中,首次大篇幅地提出要把城镇化作为解决三农问题的重要出路。
  城镇化是指随着工业化的发展出现的各种生产要素组合向更高层次变革、向现代化社会迈进的过程,这个过程突出表现为城乡之间的互动与转化。从人口流动和结构看,表现为人口从乡村流向城市,非农人口占总人口的比重上升;从空间结构的变化看,表现为城镇体系形成和完善,城乡差别缩小,城乡关系的协调以及城乡一体化的演进;从产业结构的变化看,是劳动生产率提高,第二、三产业的比重增加,农业经营方式向集约化、商品化、现代化转变;从社会结构的角度看,是乡村社会与城市社会相磨合,社会制度变迁,观念形态变革,乡村生活方式和居住方式转变的过程。城镇化是城市与乡村的互动演变过程,相对于过去二元分割的城镇化道路,走城乡统筹的城镇化道路是适应新时期经济社会发展的必然选择。
  二、加快城镇化进程是统筹城乡发展的根本途径
  统筹城乡发展的重点,是不失时机地推进城镇化,促进城乡结构调整,持续提高城镇化水平。从一定意义上说,这也是解决“三农”问题的根本出路,是统筹城乡发展重要方面和必要条件。
  只有提高城镇化水平,才能为减少农民创造条件,为大规模转移农村人口提供有效的平台和载体,真正用产业聚集和城乡互动来支撑和推动城镇的发展。大、中城市人口拥挤、生活成本高,农民进城打工很难找到归宿感,而县城、中心镇等发展降低了农民市民化的门槛,对农民进城更有吸引力,具有吸纳农村剩余劳动力转移的主渠道作用。如果就农村论农村,不能选择有效的城镇化道路,适时推进城镇化,将无益于“三农”问题的解决,也不可能有真正意义上的城乡统筹发展。
  只有提高城镇化水平,才能为我国新农村建设和农业集约化经营创造条件。我国农业人口多,如果没有大规模的农村劳动力转移就不可能实现农业规模化、集约化经营,农业现代化进程将会受阻。城镇化进程有利于农村剩余劳动力的大量转移,加速形成农业规模化、集约化经营。
  我国是城乡二元经济突出的国家,城乡经济社会之间存在着密切的依赖性和深刻的渗透性。加快城镇化进程,推进农业产业化发展与城市第二、三产业的结合,有利于提高城乡空间的经济集聚度,引导城乡资源合理流动,三大产业相互渗透,同时合理配置城乡人口分布。此外,我国的城镇化水平较之国外发达国家还比较滞后,从而在根本上阻碍了农业生产方式的改革和农业生产效率的提高,加剧了城乡二元结构。因此,我国的城镇化进程,不能走西方发达国家的老路,而是应该在充分考虑城市和农村发展、城市居民利益和农民利益的基础上,实现城乡经济的协调发展,走出一条有城乡统筹发展的城镇化之路。
  三、城镇化进程存在的问题及其障碍
  (一)人口城镇化相对滞后于土地城镇化
  很多相关文献中都谈到了我国城镇化水平滞后的问题,主要表现在:一是城镇化水平滞后于工业化水平;二是人口城镇化水平滞后于土地城镇化水平。笔者认为,目前我国只存在人口城镇化滞后于土地城镇化的情况,而不存在城镇化滞后于工业化的问题。
  改革开放以后,市场化使得城镇化与工业化的差距日益缩小,特别是20世纪末至今的10年,城镇化率快速提升,截至2008年末,我国城镇化率上升到45.7%,而工业化率只有43%,已不存在城镇化率滞后工业化率的问题。城镇化进程中,土地城镇化的速度则明显高于人口城镇化的速度。据统计:我国城市建成区面积从1996年的2.02万平方公里增加到2005年的3.23万平方公里,年均增长5.4%,明显高于同期城市人口4.4%的增长速度。一些地方政府在利益的驱动下,助长了土地的工业化与城镇化,另一方面,促进农民工在城市落户的制度仍未建立,导致“土地城镇化”速度快于“人口城镇化”速度。
  (二)缺少总体规划,自发形成的城镇规模小、分布散
  由于20世纪乡镇经济的自然发展,加之乡镇行政区划面积小,城镇体系缺乏科学合理的规划,各乡镇各自为政,追求的是个别村镇的效益最大化而非区域内资源的优化配置。互相竞争、重复建设,导致整体上小城镇建设数量多、规模小、功能不强,无法形成产业规模和人口聚居,又进一步影响了基础设施和服务业等配套的建设,本地农民仅仅把小城镇上的工厂作为“离土不离乡”就近打工的场所,迁移定居的意愿不强。无序的乡村工业化导致一些农村地区出现了“村村像城镇、镇镇像农村”的不正常现象,土地浪费严重。20世纪90年代后期,随着本地乡镇企业的衰弱、县级工业园区的兴建和企业的搬迁,一些规模小的小城镇基本处于停滞状态。
  (三)大多数乡镇工业薄弱,集聚功能不强
  大多数乡镇产业结构雷同,低水平竞争,无序的竞争使得乡镇之间社会劳动和经济职能分工常常不明确,直接影响到一些条件相对成熟的中心镇的集聚优势难以形成。这些中心镇缺少有力的产业发展支持,就业岗位创造有限,难以吸纳足够多的农村劳动力转移,城镇无法形成产业的集聚与规模效应,城镇发展所需要的资金、人口自然难以集聚,导致城镇化缓慢。
  (四)城镇化进程中存在的诸多制度性障碍有待破解
  城镇化进程缓慢的重要原因之一是受各种制度和政策影响导致农民不愿进城定居或不能进城定居。制度性因素主要表现在以下方面:一是户籍制度的障碍;二是社会保障体系的缺乏和劳动就业权益保护的不足,差别的待遇使农民对城市缺乏安全感而不愿意进城定居;三是土地制度的障碍。目前农民市民化的主要途径是城郊土地征用和撤村建居,除此以外的农村地区,农民很少有主动转移进城镇入户的,其主要原因是缺少能让农民兑现农村耕地和宅基地价值的有效途径,农民没有理由放弃具有潜在价值的土地而选择没有多少现实利益的城镇户口,加之城镇的高房价强化了这一选择,这种现象在城镇化程度较高的沿海发达地区尤为明显。
  四、城乡统筹发展的城镇化路径需要不断创新
  统筹城乡背景下的城镇化是包括质和量的辩证统一的过程,是城市发展道路的一种必然选择。统筹城乡背景下的城镇化道路是以城乡一体化和城市现代化为目标的、以人口城镇化为核心、以空间结构和产业结构转型为路径、以体制创新为保障的,以城带乡、共同繁荣的可持续城镇化之路。
  (一)统筹城乡发展的城镇化应强调以人口城镇化为核心
  城镇化的核心是人口的城市“化”,是将农村剩余劳动力“化”入城市。人口的城镇化是统筹城乡发展的必由之路,人口的城镇化,不仅仅是工业化与城市发展的需要,很大程度上也是农村、农业现代化和城乡统筹发展的需要。经过20多年的飞速发展,我国城镇人口比例由1978年的14.1%增加到2008年的45.6%,但不协调的是,人口的城镇化速度明显落后于土地城镇化的速度,农村人口向城市迁移的进程与发达国家相比仍十分缓慢,甚至产生城市、农村与城市农民工的三元社会结构。未来的10-20年,我国将进入城镇化加速发展的阶段,据估算,未来15-20年,我国城市人口比重将达70%。如何科学、有效地实现农村人口的城镇转移是事关城市与农村协调发展的关键之举。

  (二)统筹城乡发展的城镇化要注重空间结构的城镇化转型
  统筹城乡发展的城镇化既要继续推进“人口转移型”的城镇化,又要推进“结构转换型”的城镇化,结构转换型城镇化道路不仅强调提高城镇的发展水平,更强调提高城镇对区域的带动作用,逐步推进城镇周边农村地区的现代化发展。城市的发展将会出现两个转变:一是由以人口集聚为主向以要素集聚为主的转;二是由以规模扩张为主向以功能提升为主的转变,城市周边的区域,农村土地使用权流转加快,人口住所相对集中,镇的“市化”、村的“社区化”成为主要趋势。这样,空间结构的城镇化转型就从人口集聚、城市中心功能提升、城镇体系完善、农村形态新型化等层面,体现对城乡协调发展的统筹功能。
  (三)统筹城乡发展的城镇化要实现产业结构和区域结构的城镇化转型
  大城市重点要立足自身比较优势,提升产业集聚容量,促进产业高度化、集约化和服务化。中小城市应积极发展工业和服务业,集中投资和重点支持优势产业,形成具有较强竞争能力的支柱产业,突出县城在县域发展中的首位度,提高县城对大中城市辐射作用的承接能力和对周边集镇和农村人口与产业的集聚能力;农村重点要发展效益农业,促进农业基地化、产业化。逐渐推进城乡之间产业结构的联动调整、梯度提升,区域产业结构也就会出现城镇化转型。
  (四)统筹城乡发展的城镇化应以城乡一体化为最终目标
  城镇化的目标不仅仅是城市人口所占比重的迅速增加,而且更着重于农村人口素质的现代化和城镇化,从而消除城乡对立,实现城乡经济、社会、文化、生态的协调发展,最终实现城乡一体化。城镇化过程要统筹考虑城乡空间布局,形成分工明确、梯度有序、开放互通的城乡空间结构体系,在完善城市规划的同时,把规划覆盖到广大农村地区,使城市和农村的规划无缝对接。
  (五)统筹城乡发展的城镇化要实现政府管理机制的突破
  建立开放型、充满活力的现代城镇体系必须打破城镇化路径依赖与闭锁,相应要求解构城镇化传统路径赖以存在的制度环境,重构一套鲜活的、促进人口向城镇迁移、产业向城市集聚并与体制转轨兼容的依存性制度安排。
  首先,推广省管县财政体制与强县扩权改革,省直管县体制有利于减少管理层级、提高效能、壮大县域经济。大量的县级市的兴起更有利于吸纳农村人口的迁移和发挥对周边农村的辐射带动作用。
  其次,调整行政关系,构筑中心城市圈,可以打破行政区界,把邻近的县或部分乡镇纳入规划范围,组构新的中心城市。
  再次,改革基层干部政绩考核机制,避免导致乡镇层面的过度竞争、小城镇遍地开花。
  (六)统筹城乡发展的城镇化要实现多种制度的改革与创新
  首先,建立城乡统一的户籍制度与劳动就业制度,与户籍制度改革相配套,加快住房制度、就业制度、社会保障制度和教育体制的改革。
  其次,深化农地流转制度改革。改革既要有利于农地保护利用和农业发展,又是要有利于保护农民的土地权益和乡村人口向城镇转移。有条件的地方可以试点农村宅基地的流转,宅基地的流转既有利于盘活土地资源,减少土地浪费,又有利于促成农民的世袭身份向城镇居民转变。
  再次,建立城乡建设投资多元化机制,采取多种模式,吸引民间投资进入城乡公共产品生产领域。
  参考文献:
  1、李剑阁.现阶段我国城镇化存在的主要问题[J].
  2、刘亭.点击城镇化[M].浙江人民出版社,2008.
  3、潘修汪,俞云峰.农村土地流转的现状与对策思考[J].安徽农业科学,2009(18).
  *本文系浙江省社科规划重点课题《统筹城乡发展视角下的浙江城镇化路径创新研究》(08CGYD021ZQ)的成果之一。
  (作者单位:俞云峰,中共浙江省委党校;周鸣阳,浙江商业职业技术学院;李林贤,中国水电顾问集团华东勘测设计研究院)


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