从“大政府\小社会”到“小政府\大社会”引发的思考
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作者: 李新萌
摘要:文章从“大政府、小社会”的种种现实表现着手,引出了这种体制对于中国公共管理领域负面影响的一个重要表现――行政依赖,然后论述了“小政府、大社会”即用尽可能少的成本来维持公平的观点,指出市场经济条件下政府应充分认识在节省行政开支的前提下建立一个公平秩序的重要性,并指出两种体制的转换实质是政府行政作用从“全能”趋向“有限”在规模上的体现。
关键词:大政府、小社会;小政府、大社会;行政依赖
中国在1950-1970年的30年中,实行的是完全的计划经济,与此相对应的,在政府管理层面上则体现为极度发达的政府和相对弱化的社会,即“大政府,小社会”模式,政府在社会生活中具有几乎不受限制的权力。这里讲的“大政府、小社会”中的“大与小”指的是力量、规模、深度、强度等概念,大与小也是相对的概念。这里,“大与小”也可以当作动词来理解。
一、“大政府、小社会”的体制对公共管理的影响
现在,在公共管理中有这样一种倾向:不论行政体系内还是行政体系外,很多人对上级行政都有较大的依赖性,常常寻找大权威,“抱粗腿”,要求特殊政策,借用领导权威推进工作。还有一些行政机构或非行政组织,热衷于设立下级行政性机构,繁衍自身的科层体系,不断给行政组织创造出“腿和脚”来,似乎不如此,机构就不够气派堂皇;没有下级来承接业务,工作就难以展开。“抱粗腿”现象体现的是一种“行政依赖症”,“行政依赖症”的存在,给公共行政自身和社会的各项事业都带来了负面影响,造成行政机构的臃肿,加大社会财政负担,产生大量的官员,增加了内耗的频度和协调的难度。
上下级组织的依赖还常表现为官员之间的人身依赖。一些下级官员视上级官员为长辈、恩人、导师,每天围着领导转来转去,寻找替领导办事、向领导献媚的机会,努力表达自己的忠诚;上级常把下级当作心腹、子弟、跟班,遇事就伸手求助,遭难就紧急调援,自身的职责、问题,下级必须责无旁贷地出点子、出文章、出力气,更要出钱。这实际是“行政依赖症”的一种表现。
(一)产生“行政依赖症”的根源
在中国之所以会产生“行政依赖症”,主要是因为长期存在以下情况:
首先,行政权力过大,各权力结构不平衡。从新中国的历史看,中国社会主义改造完成后,“大政府”(党和政府等权力机构的总和)的权力达到了顶峰,国家事无巨细都由政府操办,人们吃饭穿衣找政府,就业住房找政府,夫妻闹矛盾也找政府。这种“大政府、小社会”的格局,自然导致人们对于行政的依赖心理。
其次,官本位下,权力占有一切,衡量一切,官员给人最鲜明的印象就是“有权”。上级官员或机构对于下级、对于社会,就是权威、根本,决定他们的生存与发展,他们势必事事服从上级、请示上级,唯上级的意志为转移。而官僚体系自成一统,与社会分离,也使得他们只能从内部寻求解决问题、落实决策的途径和人选,必然严重依赖下级,要给自己创造更多的耳目和腿脚。而且,权力具有自我扩张的倾向,它会不断地自我繁衍,不断侵吞社会私域的范围,在没有限制的情况下自然要扩大已有的权力。
再次,从传统文化的角度看,中国人历来就被笼罩在宗法的网中,隶属于“圣君”、“慈父”和“父母官”,唯上唯书唯大人;历来都缺乏个性、自我和独立意识,在婚姻、职业、兴趣爱好上听命于家长的决断。现代行政集权加重了这个倾向,人们从私人生活中的依赖进而扩展到公共生活中对行政的依赖。人治的特点是具体的官员靠具体的言行进行领导,没有一般的规则和统一的程序,决策武断,暗箱操作,人情大于法或有法不依,执法不严,行政活动随意性极大。人治下事情如何发展要看长官的意志,是非曲直如何要等长官评说,同一件事遇到不同的官员就有不同的结果。长期的人治教会了人们去依赖行政、依附官员。
(二)危害及其对策
“行政依赖症”的存在,给公共行政自身和社会的各项事业都带来了负面影响,如造成行政机构的臃肿,加大社会财政负担;产生大量的官员,增加内耗的频度和协调的难度;扩大行政权力,强化集权倾向;降低人们的独立性、创造性,稀释社会的活力和动力;组织过细过密,管理过于繁杂且效率低下。
因此,对于“行政依赖症”,应想方设法尽力克服。可行的思路有:推进行政分权放权,促进社会资源占有主体的多元化和分散化;转变政府职能,把政府从管制型改造为服务型;完善政府结构设计,取缔一些无用的机构与职位;健全官员责任的考核、奖惩制度,加强民众对官员的监督权。
二、政府行政规模的变更:从“大政府、小社会”到“小政府、大社会”
政府行政的作用正在从“全能”趋向“有限”,相应地,也必然反映在规模上。“全能主义”的政府行政显然是“大政府”的规模,而“有限政府”是否就一定以“小政府、大社会”为指归呢?有学者在观察“近百年来世界各国政府扩张的缘由”和考量“中国政府现有规模”后认为,“关于中国政府规模的政策考量标准既不在于天然不合理的‘大政府’,也不在于明显不现实的‘小政府’,而在于‘适度’的政府”。于是,当代中国的行政改革指向,“并不在于继续精简政府机构和人员,而在于继续调整政府的功能结构,提高政府的能力,同时有效地阻断机构与人员恶性循环的通道,控制法定编制外政府人员的数量的增加,控制消费性政府开支的增加。”笔者也赞同该学者的分析和应对理路,但是否“适度”又用什么标准来衡量呢?第一,要看它的作用的定位,而核心作用指归的是“小政府”。第二,要看政府行政与社会之间的张力如何,社会的发展是行政权发展的外在要求,需求总量在提升,但政府行政的事务占社会总体事务的比例则应该“适度”,否则将成为“行政国家”。第三,要看政府财政支出的规模。这是衡量政府大小的一个较为客观的尺度。这其中还要区分支出的用项,如果是机构和人员的费用占了很大比例,则不是“适度”,若是财政支出(主要是投资)占了很大比例,也不叫“适度”。因此,“‘适度’的政府”不好把握。
作用的限定致使规模有了边界。而“小政府、大社会”目标的确立,更是明确了政府与市场、国家与社会、权力与权利互动后的边界,也指引了使政府由“大”趋“小”的思路。笔者曾把这一思路概括为“行政社会化”,尤其是在行为层面的组织活动的社会化,亦即行政权运作本身的社会化,包括有两方面:行政职能的社会化;行政机制的社会化。职能的社会化是指从政府的行政管理转到社会的自我管理,这有两个途径:一是通过社会中介组织的非行政性管理,承担政府行政转移的不该管的、管不好的原政府职能;二是社会个体的自我管理,强调从“行政本位”转为“社会本位”。这是从社会主体对政府行政的角色替换的角度讲的,即政府行政应做什么。机制的社会化着眼于政府行政如何运作。在社会主义市场经济条件下,引进市场机制首当其冲。因此,所谓机制社会化是指以社会需求为内在依据,以社会发展为外在指标,实行服务承诺和公共选择,引进企业家精神。这样,一方面影响和冲击传统的、不合时宜的组织制度和干部人事制度,科学地整合政府内部资源,让政府“小”但不“弱”;另一方面节制和打破行政管制与行政性垄断,从而有效合理地调配社会资源,让社会“大”而且“强”。当然,从“大政府、小社会”到“小政府、大社会”这一行政改革目标模式的转变和实现,需要一个过程,还要取决于人们观念转变的程度、经济改革(尤其是政企分开)进展的程度,市场机制发育的程度、政治体制改革进展的程度等一些因素。
参考文献:
1、(德)马克斯・韦伯著;林荣远译.经济与社会[M].商务印书馆,1997.
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3、朱国云.组织理论:历史与流派[M].南京大学出版社,1997.
4、王亚南.中国官僚政治研究[M].中国社会科学出版社,1981.
(作者单位:烟台南山学院)
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