农民工纳入城镇基本社会保障体系探析

来源:用户上传      作者: 张晨寒

　　[摘 要]为解决农民工社会保险问题，一些地方专门建立了外来务工人员社会保险制度，但实施困难、认同度低。与其重建一套制度，不如在改革城镇保险制度的基层上，分层、分类直接把农民工吸纳进入城镇保障体系，不但可以解决农民工社会保障，而且有利于城市化进程，有利于社会保障制度的健康发展。
　　[关键词]农民工；社会保险；城镇
　　[中图分类号]F323．89
　　[文献标识码]A
　　[文章编号]1003―3890(2006)08―0037-05
　　改革开放以来，中国进城务工的农民工越来越多。据统计，2005年中国农村劳动力外出务工约为1．2亿人，进城农民工约为1亿人，跨省流动就业的农民工约为6000万，他们正成为中国产业工人的主体，促使工人队伍结构发生着历史性的变化。随着农民工规模的不断扩大，农民工面临的失业、工作安全、看病等问题，越来越成为中国在迈向城市化进程中不能回避的问题。近年来，农民工社会保障制度建设已经纳入政府工作日程，一些地方开始建立外来务工人员社会保险，但在实施过程中存在着很多问题，笔者认为解决农民工社会保障最好的办法是把农民工吸纳进入城镇社会保障体系。
　　
　　一、建立独立的外来务工人员社会保险制度的缺陷
　　
　　外来务工人员社会保险是由地方政府设立的内容各异的一种主要针对农民工的社会保险制度。一般由农民工和用工企业双方筹集资金，地方政府部门集中管理，单独立户，专款专用。目前在实际操作中，各地各不相同。一些地方实施一个险种(即综合保险)，三项待遇，即用人单位为其使用的外来从业人员缴纳综合保险费期间，外来从业人员可享受工伤、住院医疗和老年补贴待遇。有的地方是单项保险。尽管建立这种保险的初衷是好的，但却存在很多问题。
　　1．外来务工人员社会保险关系实际上不具备转移性，不适应农民工流动性强的特点。农民工社会保险制度设计必须适应农民工的高流动性，目前各地分别设立的外来务工人员保险制度差异性很大，而且全国仅个别城市有此制度，尽管制度规定可转移，但缺乏可转移的对接制度，根本无法满足农民工流动时转移保险的需要。如果离开工作地，农民工所选择的必然是退保。2004年广东东莞有105万人参加基本养老保险，但仅2005年就有40万人次办理了退保手续，退保的基本都是外来务工者。深圳市已经参加养老保险的外来工总数大概在50万人左右，而每年退保的人数则高达12万以上，并且退保率逐年攀升，广东省一些地区农民工退保率竟高达95％以上。
　　2．外来务工人员社会保险的参保人数有限，覆盖面窄，不符合大数原则。作为社会保险必须遵守“大数法则”，即参加保险的人数越多，覆盖面越大，互济功能就越大，抗御风险的能力就越强，因此“广覆盖”是社会保险必须遵循的普遍性原则，扩大社会保险的覆盖范围，这样才能发挥其互助共济、分散风险、稳定社会的功能。但是农民工社会保险仅以市为单位，人数少，统筹范围小，而且没有积累，很容易出现资金缺口，导致基金危机。因此，这样的制度设计是很危险的，政府部门应该引起足够的重视。
　　3．外来务工人员社会保险经办机构操作方法不成熟，操作成本高。建立农民工社会保险就必须成立经办机构，配备一套机构及工作人员来具体承办农民工社会保险事务。由于其是一个新机构，人员对业务的精通、熟悉需一段时间，操作中既容易出现问题，又增加了操作成本。与其建立农民工社会保险经办机构把紧张的资金用到庞大的机构运营上，不如用到真正需要保障的农民工身上。
　　4．外来务工人员社会保险待遇低于城镇社会保险，对今后社会保障的发展不利。由于外来务工人员社会保险和城镇基本保险在缴费数量上的差别，必然在待遇享受上有差别。如上海为农民工举办的外来从业人员综合保险中规定，参保人员退休后只能一次性领取养老补贴，农民工的养老保险权益实际上没有得到真正意义上的落实。2001年北京制定了《北京市农民工养老保险暂行办法》，也规定农民工达到国家规定的养老年龄，可领取基本养老金。基本养老金按享受一次性养老待遇办理。由此可见，农民工的社会保障水平低于户籍地职工的社会保障水平，按照这一保障水平，即使农民工能够在移入地享受到养老金或老年生活补贴，其生活水平也较低。城市社会保障机构出台的农民工社会保险政策，仍然是基于城乡二元分割的劳动力市场所制定的政策，不但不能解决过去的城乡二元结构，而且还把城乡二元结构移植到城市，移植到新的工业化成果中来。另外，由于农民工社会保险与现行的城镇企业职工基本保险制度无法实现对接，这在很大程度上限制了劳动力自由流动，不利于劳动力市场的长远发展。
　　
　　二、农民工吸纳进入城镇社会保障体系的合理性分析
　　
　　从长远看，建立相对独立的外来务工人员社会保险只是阶段性的，最终农民工的社会保险体系必将与城镇社会保险实现统一。与其重新建立一套庞大的农民工社会保险体系，还不如在深化城镇社会保险的基础上，直接将农民工纳入城镇社会保险体系。
　　1．将农民工纳入城镇基本保险是社会公平的需要。农民工和城镇职工在城镇社会化大生产中以同样的方式工作、生活，他们面临着同样的风险，他们完全应该进入城镇社会保障体系中。而且，进入现行城镇社会保险制度也有利于企业之间、群体之间的公平。如果农民工可以选择进入缴费率比城镇基本保险低的外来务工人员社会保险，那么企业聘用农民工可降低人工成本，企业为在竞争中居于有利地位，会尽量选择农民工。但是由于历史原因，不同的企业对用工的可选择程度是不同的，这势必造成企业之间的不公平竞争。与此同时还对城镇职工和农民工都存在着不公平。对于城镇职工来说，由于企业要为其缴纳较高的社会保险费，在寻找工作中与农民工相比处于劣势，特别是对于下岗、失业职工来说更为不利。对于农民工来说也是不公平的，他们得不到与城镇职工同工同酬的待遇，违背《劳动法》所确立的劳动者平等的精神。所以，农民工应当为城镇社会保险所覆盖，应该与城镇劳动者享有平等的社会保险待遇。
　　2．将农民工纳入城镇基本保险是工业化、城市化发展的需要。纵观世界各国的经济发展，近代经济发展过程实际上就是工业化、城市化的过程。每个国家在经济发展中都经历了人口、产业(或资本)不断从农村向城市集聚，城市数量越来越多，城市人口规模越来越大，城市化水平不断提高的过程。几十年来，中国城乡分割的二元社会结构，严重影响着城市化进程，使中国的城市化严重滞后，因此，在中国的经济体制改革过程中，我们一直致力于加速城市化进程。但是，在城市化的建设中，由于我们更注重空间上、形式上的城市化，结果大量农田被毁，城市扩建，小城镇星罗棋布，建成了一座座的空城。笔者认为，空间上、形式上的城市化不是真正的城市化，人口上的城市化才是真正的城市化。

将农民工纳入城镇基本保险制度，才能实现真正的城市化。如果把每年存量在1亿左右的农民工当作推动中国城市化水平提高的基本力量，必定会极大地推动城市化的发展。实现农民工的真正城市化，最关键的是把他们纳入城市社会保障体系之中，减少农民工城乡之间的频繁流动，从而促进城市化水平的良性发展。
　　3．将农民工纳入城镇基本保险有利于消除二元结构，促进在全国范围内建立统一的基本社会保险制度。世界各国社会保障制度的发展几乎都经历了一个从工业延展到农业、从城市延展到农村，逐步完善、逐项接轨的过程，城乡社会保险制度的建立都不同步，时差的存在是正常现象。中国的城乡二元结构及社会保险基金匮乏等基本国情决定了建立农村社会保障制度，实现城乡社会保险制度的接轨，必然会经历一个较长的时期。农民工是刚刚脱离土地，像城市居民一样的工作、生活，又没有城市社会保障的边缘性群体，且数量不断增加，如果以农民工的社会保险制度为突破口，采取渐进式改革的方法，先把进入城镇务工、脱离农业的人群纳入城镇社会保险体系，这有利于解决二元社会保障问题，既可以推进农村社会保险制度的建立，又可以为城乡社会保险制度的逐渐接轨准备条件，而且还消除了农民工的就业歧视，有助于统一的劳动力市场的形成。
　　4．吸纳农民工进入城镇社会保障网络有利于城镇社会保险制度的健康发展。由于计划生育政策的实施以及医疗卫生条件的改善、生活水平的提高，中国老龄化问题日趋严重。中国已成为世界上老龄人口最多的国家，60岁以上老年人口已超过1．3亿，占总人口的10％以上。到21世纪中叶，中国的老年人口将超过4亿，占到全国总人口的1／4左右。人口结构的老化和长寿风险导致总人口的赡养比率增加，给社会保障带来沉重的支付压力。在人口老龄化的压力下，吸纳进城务工的这一群体进入城镇社会保险系统，有利于缓解当前城镇社保基金的压力。因为进城务工人员与城镇国企职工相比，就年龄结构而言，呈现出十分明显的年轻化的特征。据统计，农民工中35岁以下年龄结构的人群占到农民工人口总数的88％，51岁以上的仅占2．2％。吸纳这一年龄结构的群体加入城镇社会保障制度，将大大降低城镇社会保险制度中的赡养率，缓解人口老龄化对养老保险基金的压力。另外，由于人的生理因素所决定，年轻人的医疗费用小于老年人。中国现行的医疗费用支出中80％以上用于老年人，所以吸纳农民工进入城镇社会保障还有利医疗保险基金的平衡。
　　5．根据农民工的具体情况分层、分类纳入城镇基本社会保险制度。将农民工纳入城镇基本保险制度，需根据农民工的具体分类按步骤进行。农民工可以分为三大类：第一类是已城市化了的农民工，他们长期在城市里工作，有着相对稳定的职业、住所和收入来源，他们不可能再回到农村去。这部分人约占农民工总体的15％-20％。他们职业身份已完全转变，很容易把他们纳入到城镇社会保险制度。第二类是占农民工大多数的流动打工者，他们常年在外务工，但地点不定，这部分占到农民工的60％以上。他们长期在城镇工作，只是工作地点不定。他们向往城市生活，不愿意回农村。近二十年的城市建设也证明了，城市同样离不开他们。建立农民工的社会保障制度的的重点和难点是应尽快创造条件把他们纳入城镇保险制度中。第三类是农闲时候进入城镇打工的季节工，其本质上是农民，只是农闲时出来打零工，需要的是增加一点现金收入，改善农村的生活。他们所需要的社会保障和长期在城市工作的农民工不一样，这一类农民工可以归人农村社会保障体系中。
　　将农民工纳入城镇基本保险制度，不是要同时参加养老、医疗、失业、工伤、生育等五种保险，而是根据农民工的具体生存状况分层进入。进城务工经商的主要是农村人口中的青壮年劳动力，而且进城务工者的文化教育程度，也要比农村其他劳动者的水平高，当农民工这一农村中的“精英分子”遇到工伤、疾病等风险时，不仅会给自己造成巨大的影响也会给家庭及其他人员造成极大的影响，因为农民工收人往往是其家庭收入的主要来源，他一个人的贫困会使一家人陷于贫困境地。他们最需要的是工伤和医疗保险。应该在农民工中首先建立工伤、医疗保险。只要没病没灾，农民工总是会接受各种工作，即使工作条件很差，他们也不会选择失业。另外，养老的问题与农民工当前紧迫的其他刚性支出相比可作稍微靠后的安排。所以，失业、养老保险可放在工伤、疾病之后，最后是生育保险。
　　
　　三、农民工纳入城镇基本社会保障体系的制约因素分析
　　
　　农民工群体构成复杂与城镇职工存在较大的区别，具有工作不稳定，流动性较强，收入较低等特点。将农民工纳入现行的城镇社会保险体系，必然存在制约因素。
　　1．现行城镇基本社会保险的缴费比例高，企业和农民工难以接受，严重制约了企业和农民工参保的积极性。城镇基本社会保险制度由于承担国有企业历史遗留的负担，企业缴纳的养老、医疗和失业三项保险费企业缴费部分分别为工资总额的20％、6％、2％，个人缴费部分分别为个人工资的8％、2％、1％，总计企业缴费28％，个人缴费11％，共计39％。39％的缴费比例对企业和农民工个人来说都是沉重的负担。2004年城镇单位在岗职工平均工资16024元，按照社会保险的规定，被保险人上年度月工资低于所在市职工月平均工资的60％的，按所在市平均工资的60％计，农民工由于收入低，一般只有600元左右，按下限16024x60％=9614．4的11％计算，农民工一年个人要缴1057．6元。1000多元对于农民工来说是一笔不小的支出，因此多数农民工因经济承受力低，只能选择眼前利益，难以参加社会保险。另外，缴费基数高，企业的用工成本增大，还会引发一系列问题。按照16024元的年平均工资算，如果完全按照现行制度把农民工吸纳进城镇社会保险制度，企业由此每年要为每个农民工支付保险费16024x28％=4486．72元，用工成本在现有的基础上增加一倍左右，其后果必然是企业对农民工吸纳的数量下降；逃避各种缴费责任；变相降低农民工工资；降低各种社会保险费的缴纳基数。
　　2．保险关系转移较难，不适应农民工频繁流动、转移接续社会保险关系的需要。中国缺乏全国统一的基本社会保险制度，各地区的保障标准也不尽相同，基本上是省级统一，县、市级统筹，养老和医疗等主要的社会保险制度被分割在2000多个统筹单位内运行，各统筹单位之间政策不统一，互联互通较难。按照国家现行规定，职工跨地区流动时只转移养老保险个人账户不转移社会统筹资金，城镇职工社会保险关系转移难度较大，而农民工需要简便、畅通转移的社会保险。另外，农民工参保后待遇享受问题在现行制度中也难以解决。比如现行的养老保险制度规定按月享受基本养老金的最低缴费年限为15年，而农民工流动频繁，如果

不能实现转移接续，多数农民工参保很难达到该年限标准。有的地方还规定退休前5年必须在该地连续参保，这实际上已把农民工的养老问题排除在外。而且很多地方规定不参加养老保险不能参加医疗保险。尽管一些地方鼓励农民工参加城镇基本保险，但在这种制度面前，农民工的理性选择只能是不参加。
　　3．制度的透明度低，只告知农民工应履行的义务，农民工不能明确自己的权利和待遇。近几十年信息业的高速发展，信息化革命给所有领域带来新的改变，但社会保险信息服务体系发展严重滞后，大部分地区社会保险信息不健全，信息渠道不畅通。参保人和企业不能快速、准确对自己的缴费情况、待遇水平通过信息查询系统进行了解，造成信任危机，躲避缴费。
　　
　　四、深化城镇基本保险制度改革，将农民工纳入城镇基本社会保障体系
　　
　　1．深化城镇社会保险制度改革，建立全国统一的覆盖城镇职工、农民工、城镇灵活就业者的城镇基本保险制度。在全国统一的城镇保险制度中农民工可以凭借身份证在工作的城市建立个人永久性基本社会保险账户，可随时转移其保险关系，尽管工作地点不定，变化工作时可能出现短时的失业，但仍可以继续社会保险关系，不影响其对社会保险待遇的享受。目前主要社会保险制度被分割为2000多个统筹单位，各统筹单位之间政策不统一，不仅影响农民工的社会保险关系转移，对城镇职工的流动也形成阻碍。建立全国统一的基本保险制度是多年来城镇社会保险改革的方向，应加快改革的进程，尽快建立全国统一的城镇基本保险制度，这既有利于城镇基本保险的健康发展，也有利于吸纳农民工享受该制度，享受相同的待遇。
　　2．调整现行城镇基本保险中不适当的规定，既可以促进城镇社会保险制度的健康发展，又可适应农民工。现行城镇基本保险制度的设计存在很多计划经济的烙印，农民工加入会显露一些问题，但是农民工不加入问题仍然存在，只是暂时隐性化了。例如《失业保险条例》规定：失业人员失业前所在单位和本人按照规定累计缴费时间满1年不足5年的，领取失业保险金的期限最长为12个月；累计缴费时间满5年不足10年的，领取失业保险金的期限最长为18个月；累计缴费时间10年以上的，领取失业保险金的期限最长为24个月。给付期过长，具有明显铁饭碗的痕迹，农民工加入会加重政府的责任。所以应修改的是失业保险制度本身，缩短给付期，增加等待期，严格审查制度，建立及时的退出机制，使该制度本身能实现资金平衡，而不是限制农民工进入。
　　3．解决养老保险隐形债务，降低社会保险缴费率。现已退休或即将退休的老职工的绝大部分劳动年龄是在计划经济体制下度过的。在计划经济体制下，中国实行的是高积累、低工资、低消费的政策。按月发到工人手中的工资仅够维持吃、穿、用，不包括住房、医疗、养老、子女教育等费用，这部分费用留在国家手中，通过收入再分配的方式滞后补偿。企业职工在传统经济体制下将自己养老基金存放于国家财政，由国家统收统支，一部分用于其他开支，一部分通过财政进行投资，形成了庞大的国有资产，企业并不存在养老保险积累，因此，就形成了国家对职工的隐性养老债务。现行养老保险制度中缺少解决养老债务的有效办法，设计通过当期企业“统筹缴费”解决传统体制下工作过的职工的养老金来源。但是从精算的角度看，目前在全国范围内已退休职工的退休金大约占在职职工工资总额的16％～18％，随着人口老龄化，这种负担比例还会进一步提高，如果通过企业缴费来完成在职职工养老金积累和老职工养老的双重任务，仅养老保险一项所需的企业缴费占职工工资总额的比重也要达到30％左右，明显超出企业的承受力。历史形成的养老债务不做特殊处理，仅靠“缴费统筹”解决，不但会造成企业缴费居高不下，而且还必须挪用“个人账户”中的养老基金。这不仅对实施个人账户制度以前参加工作的职工存在养老债务问题，已经按规定缴费的个人账户也因资金被挪用形成“空账”。另外，在政府不能明确偿还养老负债的情况下，扩大覆盖面存在明显的债务转嫁，非公有制企业、灵活就业者、农民工都很难接受。如果政府承担责任解决养老债务，同时出台减少养老支出方面的改革措施，降低企业缴费率。在此基础之上，各类所有制企业、自由职业者、农民工才能接受，才会进入该制度。这不仅使农民工得到了保障，而且还有利于现行制度的健康发展。
　　4．提高社会保险管理服务水平，进一步推动政务信息化建设，方便企业和参保人员。吸纳农民工进入城镇社会保险制度，还应重视社会保险机构经办能力的建设，加快社会保险信息服务网络建设步伐，建立高效运转的经办管理服务体系，把社会保险的政策说到明处，落到实处。社会保险经办机构要完善管理制度，制定技术标准，规范业务流程，实施规范化、信息化和专业化管理，加强人员培训，提高政治和业务素质，不断提高工作效率和服务质量。每一个参保人可以凭借身份证在工作的城市建立个人永久性基本社会保险账户，并且可随时查询个人缴费和账户信息，个人账户的信息实现全国联网，依据工作转换证明，快捷地实现社会保障关系在地区间的转接。
　　责任编辑：涵育

转载注明来源:https://www.xzbu.com/2/view-438800.htm