主体功能区划背景下鄱阳湖流域生态补偿机制研究

来源:用户上传      作者: 陈永林

　　摘 要：主体功能区划背景下实施流域生态补偿十分必要。本文分析了生态补偿的重要性，明确了几个基本概念，并在此基础上提出鄱阳湖流域生态补偿的基本思路。
　　关键词：主体功能区划；生态补偿；鄱阳湖流域
　　近年来，随着社会经济的不断深入发展，生态环境问题也日益受到关注，“经济不生态”和“生态不经济”的矛盾越来越突出。为解决这些突出问题，生态补偿成为一种重要的途径。流域是实施生态补偿的重要区域之一，受到大家的广泛关注，协调好上下游之间的生态与经济之间的关系对保障流域的生态安全，确保全流域的社会经济可持续发展具有至关重要的作用。与此同时，为解决生态与经济的矛盾，实施区域可持续发展，我国十一五期间提出要从主体功能的角度对全国的国土进行重新规划，不同的功能区发挥各自的经济和生态功能。不同主体功能区主导功能不同、发展模式不同、发展机会不同，必须建立和完善生态补偿制度，综合运用法律、行政、经济等各种手段，调动不同功能区预防和控制生态环境污染、治理和恢复生态系统的积极性，以保护生态系统的完整性和自然资源的可持续供应能力。[1]近年来，在流域生态补偿方面的研究较为普遍。但从主体功能区划的背景探讨流域生态补偿问题的研究并不多见。[2]即使有部分研究均是在理论上作了一些讨论，很少有结合相关具体区域开展研究。因此，在主体功能区划的背景下，以鄱阳湖流域这一典型区域探讨生态补偿机制的制定与实施具有重要意义。尤鑫、涂晓玲、陈美球、杨云仙、汤明等[3-7]在这一问题上曾经做过相关研究，本文试图在这些学者的研究基础上，结合当前的一些发展新形势，提出一些新的观点，以供大家讨论。
　　1 研究区概况
　　鄱阳湖是我国最大的淡水湖，位于长江中下游南岸，地处江西北部，是江西境内5条河流（赣江、信江、修水、抚河、饶河）的交汇处，是一个季节性、吞吐性湖泊。鄱阳湖流域是长江中下游流域的重要组成部分，总面积162225 km2，占长江流域面积的9%，占江西省国土面积的93.9%。江西河流以鄱阳湖水系为主，大部份河流汇入鄱阳湖，形成完整的鄱阳湖水系。鄱阳湖水系河湖密布，水系发达，流域面积100km2以上河流426条，1000km2以上河流42条。
　　鄱阳湖流域是重要的湿地生态功能保护区，是目前少数未受到严重污染的淡水湖泊之一，具有保护生物多样性等特殊功能。鄱阳湖流域的生态健康维系着流域内，特别是长江中下游的生态安全，是区域经济、社会、生态可持续发展的重要保障。目前其发展的模式基本是在走“先污染后治理、先破坏后修复”的老路，生态补偿的实施也大多停留在鄱阳湖核心湖区内部，全流域生态补偿机制尚未建全。因此，建立健全的流域生态补偿机制对于维护流域生态安全，协调区域经济发展具有十分重要的作用。
　　2 主体功能区划下流域生态补偿的几个基本概念
　　2.1 主体功能区与主体功能区划
　　主体功能区指基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等，将特定区域确定为特定主体功能定位类型的一种空间单元。而主体功能区划是指以自然环境要素、社会经济发展水平、生态系统特征以及人类活动形式的空间分异为依据，划分出具有某种特定主体功能的地域空间单元。划分主体功能区主要应考虑自然生态状况、水土资源承载能力、区位特征、环境容量、现有开发密度、经济结构特征、人口集聚状况、参与国际分工的程度等多种因素。[8]我国国土空间按开发方式分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。
　　2.2 生态补偿与流域生态补偿
　　目前，国内外学者对“生态补偿”的定义各不相同，国际上所说的“生态（环境）补偿”（Ecological/Envir
　　onmental Compensation）主要是指：通过改善被破坏地区的生态系统状况或建立新的具有相当的生态系统功能或质量的栖息地，来补偿由于经济开发或经济建设而导致的现有的生态系统功能或质量下降或破坏，保持生态系统的稳定性。[9-]李文华等2006年从经济学、环境经济学、生态学等不同学科的角度对生态（效益）补偿概念进行了梳理，并综合大多数学者的意见，提出生态（效益）补偿是用经济的手段达到激励人们对生态系统服务功能进行维护和保育，解决由于市场机制失灵造成的生态效益的外部性并保持社会发展的公平性，达到保护生态与环境效益的目标。[12]
　　流域是以河流为中心、整体性很强的自然地理综合体， 流域内各自然要素的相互关联极为密切， 其中， 水是流域中最敏感、最活跃的因素， 它具有重要的资源功能、环境功能和生态功能。[13]流域上下游在经济与生态各方面均有着千丝万缕的联系。流域生态补偿以保护流域生态环境、促进流域内人与自然和谐共处、上下游协调发展为目的的，依据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府和市场手段，调节流域内上下游之间以及与其他生态保护利益相关者之间利益关系的公共制度。[14]流域生态补偿机制是促进全流域的社会经济可持续发展和区域乃至国家生态安全的重要手段之一。
　　2.3 主体功能区划的生态补偿
　　主体功能区生态补偿是在主体功能区划背景下，以保护生态环境、协调区域经济发展为目的，各主体功能区为发挥其自身功能，按照“谁保护，谁受益；谁破坏，谁赔偿；谁受益，谁补偿”为总体原则，通过经济、政策和市场等手段，由环境受益区（通常是优化开发区、重点开发区）向发展受损区（通常是限制开发区和禁止开发区）提供生态补偿，促进限制开发区和禁止开发区进行生态修复，并调动其生态保护积极性。这种新的生态补偿方式是主体功能区划工作的一个有益补充，也是生态补偿机制主体功能区（划）顺利实现的重要保障。[15]
　　3 主体功能区划下鄱阳湖流域生态补偿的基本思路
　　3.1 鄱阳湖流域生态补偿的主客体选择
　　界定补偿的主客体是实施生态补偿的前提和基础。在这里，可以结合主体功能区的区域划分来界定，一般而言，优化开发区和重点开发区应该作为补偿的主体，而限制开发区与禁止开发区应作为补偿的客体。2013年3月，江西省人民政府在全国主体功能区划纲要的基础上出台了《江西省主体功能区规划》，具体将江西省划分为四个功能区类型，即重点开发区域、限制开发区域（农产品主产区）、限制开发区域（重点生态功能区）和禁止开发区域。鄱阳湖流域面积与江西省行政区面积的高度一致，因此，在处理流域生态补偿的过程中，我们可以近似地将流域补偿主客体与主体功能区的划分结合起来。根据这一规划，我们可以将重点开发区域作为补尝的主体，将限制开发区域（农产品主产区）、限制开发区域（重点生态功能区）和禁止开发区域作为补偿的客体，具体相关补偿措施见表1。 　　资料来源：江西省政府《江西省主体功能区规划》（2013年3月）
　　以上是以行政区划作为单元界定流域生态补偿的主客体，实施起来较清晰明了。考虑流域的上下游特点，在识别补偿的主客体中，为水资源保护作出牺牲和奉献的企业、单位和个人都应该成为补偿对象，主要包括：流域上游地区政府、企业、农民。在实际操作过程中可以由代表上游地区企业和个人利益的地方政府作为直接补偿对象，上游地方政府接受补偿以后，把上游地区的企业、农民作为间接补偿对象。[17]另外，当确立生态补偿的主客体过程中，因产权与益损很难分割或分割成本太高，主客体难以清晰界定或是职责不清的时候，上一级政府就应该主动承担起协商机制的组织者，通过财政转移支付、提供公共物品等方式对生态功能区实施补偿，以避免出现“公地悲剧”。
　　3.2 鄱阳湖流域生态补偿的补偿标准的计算
　　补偿标准的计算目前有很多学者提出不同看法，由于供给者的异质性，通常的对策是开发不同尺度上集成的经济和环境模型。沈满洪等从成本的角度提出了补偿标准的计算方法；[18-19]王金南总结了确定生态补偿标准的两种方法即核算和协商，根据核算结果进行协商的方式比较行之有效；[20]中国水利水电科学研究院建立了生态保护投入补偿模型，通过判断实际水质是否达到跨界断面的考核标准，计算上下游之间的补偿量或赔偿量；[21]张春玲等对涵养水源、防洪蓄洪、保持土壤和净化水质方面的效益进行了评价，并对国民经济效益和社会、生态效益作了综合评估。[22]在实践中，对于生态补偿标准的确定，除了理论标准外，还应该根据实际需要，综合考虑利益相关方的支付意愿和支付能力，确定行之有效的标准，需要开展大量的前期调研工作，在这里不作赘述。
　　3.3 鄱阳湖流域生态补偿的主要方式
　　在解决了补偿主客体“谁补谁”、补偿标准“补多少”之后，还要解决“怎么补”的问题。当前，鄱阳湖流域的生态补偿可以采用以下几种方式：
　　3.3.1 政策补偿
　　政府对流域源头等重要的生态功能保护区实现配套的优惠财税政策，同时向生态受益区收取生态补偿费或生态补偿税，通过财政专项转移支付的方式将这笔资金拨付给水源区，从而达到从政策的层面扶持源区发展的目的。
　　3.3.2 公共物品补偿
　　在主体功能区划过程中，限制和禁止开发区域因发展受限，地方政府的提供公共服务能力不足，这就要求上一级政府或是重点和优化开发区对其提供公共物品的补偿，在教育、医疗、卫生、文化和基础设施等公共领域给予这些地区予以扶持。就流域生态补偿而言，流域下游地区或是上一级政府应该给上游地区予以公共物品补偿。
　　3.3.3 市场补偿
　　借鉴国际上碳权交易和发展权交易的做法，对流域上下游各地区供水服务成本进行核算，由生态受益区通过市场付费的方式购买水权，补偿资金通过市场途径流向上游及水源保护地区。从公平性的角度出发，通过区域之间的水权交易，实现上游及水源区域的既得利益和长远利益，这是今后流域生态补偿机制的主要方式选择。
　　3.3.4 产业补偿
　　下游地区可通过对口支援、异地开发或推动当地的绿色企业和民间资本进入上游地区和水源区，对这些地区实现产业补偿，带动当地经济发展，同时又保护了当地环境，有利于促进整个流域的生态系统功能修复和环境保护。如在东江流域生态补偿中，中山河源两市联建的中山（河源）产业转移工业园，深圳六区还分别与河源各市县建立结对帮扶关系。通过产业转移园的建设，发展低污染、环保型、高效益的项目，变“输血”为“造血”，从根本上解决流域中上游的区域经济发展问题，形成较为长效稳定的机制。[23]
　　此外，智力补偿、社会捐赠等方式也是流域生态补偿的重要方式。
　　4 结语
　　在主体功能区划的建设工作中，流域生态补偿的实施既要明确基本思路，同时还要在政策制度上加以保障，建立新的生态补偿绩效考核和政绩考核评价体系，通过政策、机制的配套，协动生态补偿，才能使生态补偿政策落到实处。当然，我们也应该看到，由于生态补偿涉及范围广，利益相关方多、任务艰巨复杂，补偿工作并不能一蹴而就，需要各级政府和相关部门长时间的共同努力，才能真正实现生态补偿的意义和价值，实现生态与经济的协调发展。
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　　基金项目：江西省高校人文社科项目（JJ1206）资助。
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