农村最低生活保障政策有效执行的影响因素及对策分析
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作者: 何植民
摘要：借鉴西方政策执行影响因素分析的理论成果以及国内学者的前期研究成果，结合我国农村低保政策实施的现实场域，为促进我国农村最低生活保障政策的有效执行，研究认为应从以下几个方面着手：一是建立农民的政策需求表达机制，提升政策的公平性与可操作性；二是提高基层民政干部的素质，加强基层民政干部的队伍建设；三是强化政策宣传，提高农民的政策认知水平；四是健全监督与激励机制，提高低保政策的落实效果；五是加强政策资源的投入，优化政策执行环境等方面着手。
关键词：农村最低生活保障；政策执行；政策主体；政策目标群体；政策环境
中图分类号：F323.89 文献标识码：A 文章编号：1008-2972（2013）02-0046-08
一、引言
作为一项解决农村贫困问题的社会救助政策，农村最低生活保障政策以一种针对性更强的救济方式纳入政府治理视域。尤其是2007年以来，随着全国性农村最低生活保障政策的普遍实施，截止2012年10月份，农村最低生活保障政策已经惠及5300多万农民，在保障农村贫困人群的基本生存权、维护农村社会的稳定与发展以及实现城乡社会公平等方面发挥了积极的作用。但政策效果仍不容乐观，在政策实施过程中仍存在着低保覆盖面窄，城乡保障不平衡，保障水平不高，贫困户脱贫能力低，返贫问题较突出，“错保、漏保”与“关系保、人情保”等突出困难与问题。这些问题制约了农村最低生活保障政策目标的实现，又违背了政策设计的初衷，不利于城乡和谐社会的构建。政策执行是公共政策过程的关键环节，关系到政策目标的实现及政策的成败。正如美国政策学家艾利森所说的：“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行。”然而，农村最低生活保障政策在实际的执行过程中，由于受到主客观多方面因素的影响，政策落实情况不容乐观。因此，厘清农村最低生活保障政策有效执行的各种影响因素，并对这些影响因素进行多侧面的深入分析，进而提出相应的对策与建议，对于提升农村最低生活保障政策的执行力与实现政策目标都具有重要的实践意义。
二、相关文献回顾
政策科学是二战后在西方兴起的一个全新学科。而公共政策的执行研究最早兴起于美国，20世纪50年代美国著名的政治学家、政策科学创始人哈罗德·拉斯韦尔就比较重视政策执行在政策研究中的地位，他认为“政策科学就是一门研究政策制定和政策执行学问的科学”。但此后的十几年中，美国的政策研究中更强调政策咨询对政策制定的价值与意义，政策执行研究并没有引起足够的重视。直到20世纪70年代，美国政策学家普雷斯曼和韦达夫斯基（1973）针对奥克兰计划（Okaland Proiect）进行深入而系统的研究后，发现奥克兰计划的失败主要是由于政策执行不当引起的。此后，公共政策的执行研究迅速成为学界研究的热点领域，并掀起一股声势浩大的“政策执行”运动。纵观西方上个世纪70年代以来的政策执行研究，可以将其研究的文献分为两个领域：一是政策执行的影响因素分析，二是政策执行的模型分析。早期的政策执行研究比较关注政策执行的影响因素分析，而且积极借鉴行政学的研究成果。例如学者盖恩（Gunn）在总结与融合胡德、普雷斯曼与韦达夫斯基等学者政策执行观点的基础上，认为影响政策最优执行的因素或前提条件有：执行外部环境、时间与资源保障、因果关系的论证、执行机构、对政策目标的理解及分解、执行中的沟通与合作与执行机构人员的认同等十大因素。学者Daniel A Mazmanian和Paul A Sabatier则更系统地提出了政策执行的分析框架，这个框架由影响政策执行的因素、政策执行过程与良好政策执行的前提条件等三个组成部分。根据他们的研究观点，政策执行的影响因素分为三类：一是政策问题的难易程度，如技术难度、目标群体的差异性与要求改变行为的程度等。二是法令控制政策执行过程的能力，如政策目标的清晰性与准确性、财政资源的分配机制与执行官员对法令的认同等。三是影响政策执行的非法令因素，如社会与经济环境、政策目标群体的支持与认同与执行人员的管理技能与公共精神等。通过以上对西方已有的公共政策执行影响因素研究的文献梳理，我们可以发现：政策本身、政策主体、政策目标群体、政策环境及政策机制等都是影响公共政策有效执行的重要因素。正是这些政策执行的影响因素，不仅体现了政策执行的特质，更构成了西方学界政策执行模型的基本分析单位。
农村最低生活保障政策作为一项农村公共政策，自从20世纪90年代在全国陆续推广实施以来，已经受到国内学界的广泛关注，学界对农村最低生活保障的研究也取得了长足的进展。归纳起来，国内学界对农村最低生活保障政策的研究观点集中以下几方面：（1）对农村最低生活保障政策实施的必要性与重要性进行描述。蔡昉、都阳、邓大松、刘昌平等学者普遍认为农村低保政策有利于完善农村社会保障体系、促进农村经济社会发展、避免两极分化与构建和谐社会等。（2）对农村最低生活保障政策实施过程中存在的主要问题进行归纳与整理。邓大松、王增文等学者指出，农村低保政策在实施过程中存在认识偏差、覆盖面狭窄及低保标准低等方面的问题。张时飞、唐钧则指出低保对象的识别问题已成为制约农村低保政策能否发挥政策效果的首要因素。李春根基于对江西农村低保的调研，认为目前农村低保政策在社会投入与支持、农村低保工作人员及相应的配套措施等方面明显不足。陈治东认为，农村低保政策运行中的资金缺乏保障问题与管理运行工作问题需要进一步规范与强化管理等。（3）对完善农村最低生活保障政策提出建议与对策。针对问题，学界从认识低保政策的价值意义、低保对象的准确识别、资金筹集、管理运行工作、配套政策及政策未来走向等多个层面与角度进行分析。（4）对农村社会救助政策的绩效进行总体分析。例如，关信平比较分析了农村最低生活保障政策取得的经济、社会与政治效益。王增文引入生活救助系数和农村低保救助力度系数对中国农村低保政策的济贫绩效进行了评析。谢东梅以福建省为例，对农村最低生活保障政策的分配效果与瞄准效率进行了实证研究。 综上，学界关于农村低保政策的已有文献主要从农村低保政策实施的重要性与必要性、存在的问题与困难、完善的对策与建议、政策实施的总体绩效等方面进行探讨。但是，学者们基于公共政策分析的视角来深入分析农村低保政策有效执行的影响因素，不仅涉及得较少，而且缺乏系统性与完整性。农村低保政策目标的实现关键在于政策的有效执行。因此，本文借鉴西方公共政策执行分析的理论成果以及国内学者们的前期研究成果，并结合中国农村低保政策实施的现实场域，从政策本身、政策主体、政策目标群体、政策机制与政策环境等多角度与多层面探究农村低保政策执行的主要影响因素，以期有助于进一步完善农村低保政策并推进农村低保政策的有效执行。
三、影响农村最低生活保障政策有效执行的因素分析
（一）政策本身方面的因素
1 政策目标的设计问题。政策的目标设计反映了政策制定者的价值诉求与政策目的，对政策的实施效果具有重要的影响。西方众多学者的政策执行模式也研究表明，政策目标设计的清晰与否成为影响政策有效执行的首要因素。根据2007年国务院的《通知》，农村最低生活保障政策的目标是：“通过在全国范围内建立农村低保政策，将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题。”这里明确提出了稳定、持久、有效地解决农村贫困人口的温饱问题，其政策目标即包含了既要维持贫困农民的基本生存，又要体现出其他较高的政策目标追求。但是这些较高的政策目标追求是原则性，如何具体化，如何通过具体的制度建设以有效落实等问题，有待于理论上的探究与实践中的探索，这给农村最低生活保障政策如何在实践中具体执行带来了一定的模糊性与困难。与此同时，从当前我国农村低保政策的实际运行过程来看，其政策的目标定位仅能满足基本生存需要，其对象一般限于出现生存危机的贫困农民，是典型的吃饭、穿衣、用水与用电所必须费用的生存保障，有的地区还仅是保障吃饭的问题，并未涵盖医疗、教育、技能与社会交往等当今社会生存的最基本内容，政策目标层次明显偏低。这种过低的保障标准难以保障贫困人群最基本的生活需求，农村贫困人口作为权利主体的地位并没有真正体现出来，难以充分体现以人为本的精神实质。任何一项政策的目标设计都应有其针对性，应最大限度地满足目标群体的利益诉求。
2 政策规定的操作性问题。政策目标转变成具体的政府计划，涉及到政策规定的操作性问题，政策的操作方案的有效落实要求执行组织及人员拥有公共性的价值取向、良好的精神面貌及前瞻性的分析能力等。中央在出台农村最低生活保障政策之前，涉及到农业、民政、财政等多个政策相关部门，需要对这些部门进行协调与均衡，结果导致低保政策的文本往往采取较为宏观的指导性表达，给地方政府执行政策的再规划与再细化留下了较大的自由裁量空间。2007年的国务院《通知》为农村低保的对象框定了一个大致的范围，即：“农村最低生活保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。”至于“农村最低生活保障标准”，则“由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定”。农村最低生活保障标准由县级以上地方政府根据当地的实际情况确定，实行属地管理。这虽然赋予了地方政府在农村最低生活保障政策实施中较大的行政弹性，但是，过多的行政弹性容易使基层民政人员根据自身的特殊性与地区性利益随性提供公共服务，这样不仅损害公平性原则，还会扭曲政策原意。因此，农村最低生活保障政策在地方政府到村级场域的执行过程中会呈现出多样化的“地方性知识”特征。与此同时，在政策实践过程中，可计量化的遴选标准由于遭遇了难以计量化的村庄生活，即农村的收入不具备货币化、信息化与稳定性等特征，使得农村低保对象的选择显得困难重重，给农村最低生活保障政策执行中“错保、漏保及关系保”等现象留下较大的空间。
（二）政策执行主体方面的因素
1 执行主体的认知缺陷。首先是思想认知上的缺陷，思想态度作为一种理念，是确立一项政策的重要基础。在中国农村长期的反贫困过程中，已经形成了一种传统的社会救助理念，即政府权利本位和公民义务本位。某些民政部门工作人员将政府提供的农村低保救助视为对贫困者的“福利和恩赐”，同时，由于受助者的权利意识尚未觉醒，农村贫困者只能被动地等待政府的“施舍和怜悯”。由于受这种救助意识和理念的影响，各级管理人员很难正确地认识到享受低保是低收入者的权利，对农村低保制度的重要性和必要性的认识未能从以人为本、社会公平与建设和谐社会理念的高度来认识，这不仪导致各级民政管理人员在农村低保对象的审批与发放等环节存在不同程度的歧视现象，而且还会造成政策的被动与消极执行。其次是对政策认知水平上的缺陷，表现为政策执行主体对低保政策的实质缺乏正确的理解，同时其缺乏较高的理论水平与政策水平，很容易造成低保政策执行中的扭曲与变形。
2 执行主体的“经济人”本性。公共选择理论认为，任何人都有自利的倾向，政策执行者也不例外。由于政策执行主体具有多重身份，他们在理解和执行公共政策时，不仅本着社会整体利益、地区利益与部门利益的考量，甚至追逐与谋求个人的利益。布坎南认为，政府部门的官员和政治家与其他人一样，都有追求自身利益、满足个人需要的“经济人”本质。在做出一项决策或决定时，他们也将更加趋向于选择那种能够为自己带来更多收益和好处的方法。在农村最低生活保障政策实践中，其“经济人”本性的突出表现为村干部把低保政策作为一种治理手段。即税费改革后，村庄社会在缺乏资源与权威的背景下，村干部把一些与其关系较好的农户列为低保对象，变通式的将一些自上而下的资源转化为一种治理手段，从而获得受惠一方的支持。农村基层干部这种变通式的治理手段，其主要目的在于为我所用，最大范围内建立自己的盟友，以将个人意志或村委决定贯彻下去。
3 执行主体的工作力量明显不够。农村最低生活保障政策的实施是一项政策性与专业性很强的工作，是否具有专业化的低保工作人员参与到政策实践中，直接关系到政策执行效果的好坏。因为，农村最低生活标准的合理确定及其家计调查的标准方法选择都需要专业化人员。然而，在目前的农村地区，具有社会保障、社会工作等相关专业背景的人员极为缺乏。而且，现阶段农村低保政策的执行人员数量有限，大部分工作人员素质偏低，低保工作的配套管理资金不足，工作队伍不够稳定。但是，低保工作冗繁复杂，程序较多，需要大量的工作人员，在县级以上低保工作一般由民政部门工作人员分担，但在乡村一级一般都是由乡村干部兼任或承担相应工作。低保工作人员匮乏，直接影响到农村最低生活保障政策的有效运行。 4 执行主体的激励与监督机制不完善。在农村基层政府中还缺乏一套规范的考核奖惩机制，尚未建立起农民满意度为导向的绩效评价体系。干和不干、干多干少、干好干坏对基层民政工作人员的职务晋升与薪酬待遇影响较小，基层政府组织内部“吃大锅饭”的分配机制还普遍存在。但是，农村低保工作冗繁复杂，程序较多，工作量大。如果基层民政工作人员缺乏必要的激励机制，其低保工作的积极性很难调动起来。因为基层民政工作人员在办理繁琐的低保事务时，既不能得到现时的物质激励，又没有任何手续费或经营管理费用，同时其绩效津贴也不会因为是否落实了农村低保工作而增减，更不会因为应开展而未开展的政策执行活动而受到责任追究或惩罚。在对政策执行主体的监督方面，也是很欠缺的。农村低保工作关系到农民群众的切身利益，牵涉面广，涉及农户多。现阶段对政策执行主体的监督机制不健全，如主要表现在对农村低保工作的法律监督不够健全，审计监督难以到位，财政监督方式落后，社会监督渠道较少等方面。由于监督机制存在这些缺陷，很容易导致农村最低生活保障政策执行偏差的扩大，从而影响了农村低保资金的效用。
（三）政策目标群体方面的因素
农村最低生活保障政策的目标群体是贫困农户。一项公共政策是否有效执行，能否取得预期的政策效果，很大程度上取决于政策目标群体对政策的理解、支持、接受与认可程度。如果农户能积极参与农村低保政策，可以及时发现并矫正政策执行中出现的偏差，从而保证政策执行的廉洁及政策目标的实现。相反，如果农户对低保政策的实施采取冷漠或不合作的态度，甚至对政策进行消极抵制。那么，农村最低生活保障政策的执行就大打折扣。当前，农户与低保政策执行者的相互作用中，对政策有效执行带来的负面影响主要表现在以下方面：（1）对低保政策的认知度不高。由于信息不对称、政策的宣传流于形式及沟通存在障碍等方面因素，在广大农村地区，农户对低保政策的内容与意义缺乏全面深入的了解与认同，经常会出现对政策理解的片面与偏差。（2）对低保政策执行的参与能力欠缺。现在的农村地区仅剩下老人、妇女与儿童，大部分青壮年已外出务工。由于受自身文化素质、历史与现实条件的多方面因素制约，农村社会远未形成“公民社会”，呈现出“碎片化”。低组织化的现状使得大部分农户很难清楚地表达自己政策观点，也无法形成对政策的判断，从而难以有效地参与低保政策实施中的各项工作。（3）对低保政策的政治负向心理。由于农村最低生活保障政策在执行中存在不公平现象，导致了一些农户对基层政府的不信任与不支持的政治负面心理，有的甚至采取抵触手段，制约与阻碍了政策的顺利实施。（4）对低保政策的“趋利”心理。由于享受低保可以带来一定的实惠，一部分农户呈现出较强的“经济人”特征，通过瞒报等虚假手段骗取低保资格，这给政策的执行增加难度。
（四）政策环境方面的因素
政策环境是指对公共政策执行产生直接或间接影响的各种因素的总和。有利的政策环境有助于政策的顺利执行，不利的政策环境则阻碍政策的执行。因此，环境因素对政策的执行有着十分明显的影响作用。政策环境可以分为宏观环境与微观环境。（1）宏观环境。就我国农村最低生活保障政策执行的宏观环境而言，主要是指农村的经济、政治与文化环境。在我国广大农村地区普遍存在经济落后、观念陈旧与政策资源的有限等问题与困难，再加上中国长期以来封建传统思想根深蒂固的影响，如“人治”传统、“臣民”文化等等，都会使得农村最低生活保障政策的执行发生相应的变异。而且，我国农村最低生活保障政策涉及面大，与民生问题息息相关，而我国东部、中部与西部地区农村在自然条件、人口素质、宗教信仰、利益诉求等方面差异性很大，同样也会影响政策的顺利执行。（2）微观环境。就农村最低生活保障政策的微观环境而言，主要是政策执行过程必要的资源准备缺乏，如低保资金、人力、信息及权威等。没有一定的人力、物力与财力的投入保障，缺乏必要的权威资源，信息资源不充分，信息渠道不畅通，农村最低生活保障活动难以正常开展。
四、促进农村最低生活保障政策有效执行的对策分析
（一）建立农民的政策需求表达机制，提升政策的公平性与可操作性
对农村最低生活保障政策实施绩效的评估首要应该考虑的是政策对象即农户的认同度、满意度及对政策的需求状况，从而为全面、客观评估农村最低生活保障政策绩效奠定重要基础。农村最低生活保障政策实施效果如何，农户的评价在很大程度上起主导性作用。因此，建立农民对低保政策的需求表达机制，是有效执行政策的基本前提。建立农民的政策需求表达机制，一方面需要通过深入农村社会，采取座谈、问卷调查、相关部门的资料统计分析等方式展开实地调研，发现农民尤其是贫困人群等所面临的具体问题与特殊问题，了解他们的所需、所想、所盼，了解他们对农村低保政策实施的认知度、认可度与满意度。另一方面，应针对农村最低生活保障政策制定与执行的各个环节召开专门的听证会或者利用村民大会、恳谈会等形式，让农民把对低保政策执行的意见充分表达出来。基层政府也应及时、准确地收集整理农民的想法、意见与建议，并汇报上级政府，尤其是贫困农民反映强烈的问题，应做出及时的回应与解决。
但是，从当前我国农村最低生活保障政策的运行过程来看，其低保政策以基本生存维持为保障目标，农村低保的对象一般限于出现生存危机的贫困农民。事实上，仍有大量的处于低保标准贫困线边缘的贫困群体未被纳入农村低保的范畴。救助标准显然只能满足贫困低保户基本生存需要的维持，对有的家庭来说，最低保障资金还很难保障其基本的生活需要，那就更莫奢谈精神抚慰等心理需求满足了。从西方国家的经验看，作为社会的弱势群体，由于长期贫困和社会排斥问题导致的贫困的代际传递性，在制度设计上，除了保障基本需求外，更重要的是加强人力资本投资，特别是保障子女的教育机会和促进就业，并根据低保对象的不同情况因户制宜的救助。针对农村最低生活保障政策目标定位的层次较低问题，我们认为，农村最低生活保障政策进行目标设计应体现人性，应当能保证个人价值与尊严的实现，整个政策设计应基于以人权保障为出发点，以责任政府为保障，以保障公民权为目标，而非仅仅限于维持贫困人群的基本生活需要，从而实现政策的公平性。 针对政策实践过程出现的行政弹性问题，我们认为，上级政府对农村最低生活保障政策进行顶层设计时，重在制定好政策与监管好政策。制定好农村最低生活保障政策就是对关键性的政策细节做出明确具体并具有可操作性的规定，如对农村最低生活保障政策的对象、资金、标准、受益水平等做出详尽的规定，避免留下政策“盲点”。监管好政策就是通过备案、审查等方式监督其下辖各级政府不得变更这些关键性细节，确保政策目标上下一致，从而真正提升政策在实施过程中的可操作性。
（二）提高基层民政干部的素质，加强基层民政干部的队伍建设
政策执行主体的素质及其队伍建设，是影响政策有效执行的关键因素。针对农村低保工作中人员匮乏，素质偏低等问题，以下工作亟待落实与强化：（1）加大对基层低保工作人员的培训力度。要经常性地对他们进行农村最低生活保障的政策、法规、管理服务及计算机应用等方面的培训，不断增强他们的思想道德素质及政策业务素质，提高他们的政策解读能力、专业技能与工作效率，从而为农村低保工作的有效展开提供组织保障。（2）加强农村低保工作人员的队伍建设。首先，各级政府民政部门需要自上而下设立对应的农村低保工作机构，实行定员定岗定编。现阶段尤其需要在基层民政部门设立统一的农村低保管理机构，并对管理机构的职能、权利、责任、人员配置、经费保障等方面进行明确清晰的界定。其次，在加快调整充实市、县低保工作机构和人员的同时，尽量扩充乡镇村低保工作人员队伍，配备专门工作人员。我们可以借鉴城镇低保工作在社区设立事业性编制的做法，吸收社会保障等专业性较强的大学毕业生，充实基层力量。并切实解决工作经费和人员经费，提供必要的工作条件，以保证低保工作的正常开展。最后，完善对农村基层干部的任用机制，通过搜集和听取农村群众评估，将有能力、办实事的德才兼备型人才充实到农村干部队伍中来，
（三）强化政策宣传，提高农民的政策认知水平
政策宣传是政策执行的初始环节，政策目标群体对政策的准确理解与认同支持，能为政策的有效实施提供良好的人文环境，直接影响到政策目标的完整实现。鉴于农民对农村最低生活保障政策认知度不高以及存在的政治负向心理与趋利心理等问题。同时，目前农村获取信息的主要渠道是电视与村干部，而广播、报纸与网络等传播媒介的普及率与利用率相对较低。因此，基层政府工作人员如何有效开展政策宣传，使广大农民群众透彻了解政策，对促进政策的有效执行发挥着重要的作用。首先，基层政府民政工作人员自身要树立新型的社会救助理念，从传统的“施恩”理念向“义务与责任”理念转变，实现政府职能由管理向服务的转变。其次，要重视对农村最低生活保障政策的积极宣传，在保证政策宣传的影响面及客观性的基础上，不断拓展低保政策宣传的渠道，注意发挥不同传播媒介的优势与作用。如基层民政工作人员可以通过开会、张贴标语、村委公开栏、印发相关宣传资料、手机短信等多样化的方式积极宣传并深化农民对政策的了解。同时，加强村委会基层自治组织与基层政府的互动，使农民的政策意愿与需求等方面的信息能有效地向上传递，并转化为政府决策的重要参考依据。再次，要注意发动农民参与农村最低生活保障政策执行。农村低保工作中的农民参与包括很多内容，其中最常见的是群众评议制度。低保工作中群众评议的内容主要是农民对低保申请者的家庭收入情况进行比较选择更符合低保条件的贫困户，广大群众对贫困户的日常生活知根知底，能较客观地进行评议和选择。
（四）健全监督与激励机制，提高农村低保政策的落实效果
健全的监督与激励机制是农村低保工作健康稳定发展的内在要求。如果政策执行缺乏监督与激励，政策执行很容易流于形式。一要建立行之有效的农村低保工作监督机制。对农村最低生活保障政策的执行情况应及时地跟踪评估与监督，当前尤其应加强对农村低保工作的法律监督、财政监督、审计监督、社会监督和舆论监督，从而建立起多层次、多功能、内外沟通、上下结合的农村低保工作监督网络。如执纪执法部门要经常性地对农村低保政策的实施状况进行落实检查，对农村低保政策执行过程中出现的各种违规行为，一经发现，必须采取果断措施进行惩处。而社会各种媒体要通过真实及时地报道农村低保政策执行过程中各方面的情况，直接或间接地对低保工作的公平公开性进行指正。与此同时，还要积极引导农民群众参与低保工作的监督，可以通过开展村民代表评议农村基层干部以及实行农村低保工作信息公开等方式，以激发农民群众参与基层民政干部监督管理工作的热情。二要建立健全以绩效为导向的农村基层干部激励机制。把农村低保工作任务完成的数量、质量及其社会影响与基层民政工作人员的绩效津贴挂钩，并作为评优考核的重要依据。为此，必须逐步健全农村基层干部的考核绩效目标，包括对农村最低生活保障政策执行中各申请、审查、审批、执行等环节的科学合理的时间限制设置，各工作岗位的执行效率指标，各申请审批程序上的申请者满意率，以及审批过程中的平均单位成本等。注重采用普查、受惠群体调查、书面反馈、网络反馈、抱怨监测、独立机构评估、媒体监测、标杆比较等方法加强申请者满意度监测。
（五）加强政策资源的投入，优化政策执行的环境
资源是一切政策行动的依托，政策的有效执行离不开政策资源的投入。政策投入的主要因素是资源，资源包括有形资源和无形资源。有形资源主要指人力、物力和财力资源，而无形资源主要指公众的政治心理倾向和政治行为习惯。这些资源的投入对地方政府公共政策的执行有着重要的影响作用。就农村最低生活保障政策资源而言，其有形资源投入主要是资金投入问题。当前，资金问题已经成为农村最低生活保障政策实施中最大的制约障碍。从政策层面解读，农村最低生活保障资金以地方筹集为主，主要由县（市）和乡两级财政共同负担。但现阶段许多中西部欠发达地区财政困难，短时间内无法根本改变，无力为农村“低保”提供足够的资金支持。同时，村乡集体经济实力较弱，没有更多资金投入到“低保”工作中，且中西部欠发达地区农村贫困人口数量众多，致使农村最低生活保障制度资金来源难以充分，进而使得我国农村最低生活保障制度随资金筹措难度增加而推进难度增加。因此，解决这一问题的根本出路在于国家征收社会保障税，建立最低生活保障专项基金，实行全国统筹。中央财政在这方面的投入可向落后地区倾斜。实行国家、省、县三级分担，取消村一级的负担，并尽可能减少乡镇一级的负担比例。同时，还可以通过发行专项福利彩票、接受社会和个人捐赠等方式筹措资金，以作补充。农村最低生活保障政策的无形资源主要是指形成政策的一系列民主决策观念、专家咨询观念与集体决策观念以及营造一种民主、平等、协商的政策环境。在农村最低生活保障政策的执行中，要求具有一定程度合作共识的农民有自己的组织载体并趋于力量平衡进行制约，以实现村民自治与地方政府的合作与共治。为此，必须在广大的农村地区加强合作共识与民主法治的教育，提高农民的组织化程度，进而增强目标群体的功能。此外，不断地完善农村最低生活保障政策的执行、评估等方面的制度，建立健全农民的政策需求评估机制，增进相关部门协调和沟通，促进农村最低生活保障政策与相关政策的有效衔接，等等，都有助于为农村最低生活保障政策的实施提供一个良好的外部组织环境和政策环境。
责任编校：黄晗
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