我国农村公共产品供给法律制度现状
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作者: 王思 郑朋
[关键词]公共产品；公共产品供给；法律制度
农村公共产品作为全社会公共产品的重要组成部分，是我国新农村建设与发展成效的重要体现，农村公共产品的有效供给是农村可持续发展的基础，农村公共产品的供给水平是衡量农村经济、社会发展的一个重要指标，高效、充足的农村公共产品供给对于减轻农民负担，促进经济的可持续发展具有重要的意义。然而，我国农村公共产品供给却存在很大的弊端，如农村公共产品供给总量不足、农村公共产品供给效率低下、农村公共产品供给的不公平性等多方面的问题，这些问题已成为制约我国农村经济发展的瓶颈，并在不同程度上影响了整个国家的经济发展甚至社会稳定。
一、农村公共产品法律地位模糊
对于农村公共产品的法律地位问题，本应当协调、统一规定的内容，但在立法中未能予以协调、统一。作为政府主导供给下的农村公共产品，其本身应具有与其他行政模式相同的效力，唯有此才能发挥农村公共产品供给制度的高效、快捷。《中华人民共和国宪法》虽然认可了某些农村公共产品，但其规定过于原则，也并不是一部专门规范农村公共产品的法律，而其他一些单行法律，例如《义务教育法》虽对具体的农村公共产品的相关内容作了法律规范，但对农村公共产品本身的效力、地位等重要问题却没有在一部权威性的法律中作任何规定。正是由于农村公共产品本身的法律效力的不确定，导致政府很难开展一些具有实体权利义务内容的行政行为，而对于具体的农村公共产品来说，由于缺乏或单靠法律效力不强的法规等进行规范，造成了政府部门间相互推卸责任的现状，使得农村公共产品供给产生今天的诸多问题。而从社会公众的角度看，因为缺乏应有的监督制度以及出现错误责任如何承担等实际问题缺少依据，政府行为的公信力大打折扣。
二、农村公共产品供给法律体系不完善
从我国目前《宪法》相关规定上看，我国宪法规定了国家为公民提供义务教育是义务，公民享受义务教育是权利，并有专门部分章节规定基层政权组织形式。但作为国家根本大法的现行宪法制定于1982年，当时正值改革之初，国家和社会所关注的是经济的发展和国家机关的恢复运行，法律所规范的多是国家机关的职权和社会秩序的管理。因此，1982年宪法没有把社会保障制度的建立和完善作为国家的一项基本义务写进来，也没有把享有医疗保障权作为公民的基本权利进行规范、虽然2004年在对宪法进行第四次修改时增加建立健全社会保障制度的规定，但对于其他公共产品的问题基本没有涉及。
其他法律法规在纯农村公共产品的相关规定方面缺乏一部系统的法律进行规范（如农村社会保障），所以，虽然在2004年修宪时，将社会保障制度写入了宪法，但仍然在社会保障的法制之路上留下了深刻的影响，在社会主义法律体系已初步形成的今天，社会保障尤其是农村医疗卫生保障却存在较大的法律空白。而对于各村的管理，相关的法律法规几乎均无涉及。在准农村公共产品上，农村道路建设的立法层次较低。现行的相关规定如《公路建设监督管理办法》、《农村公路建设管理办法》等都仅停留在《办法》的层面。当然，这也必定有其考虑，但是必须意识到，行政法规层面的规定效力较之法律，自然低一等级，权威性不如法律，在实践中较难实施。且相关的法律条文在实际操作过程中甚显不足，如对道路超载的处罚条款，我国虽然对此行为有明文规定处罚条款，但由于处罚的力度和方法问题，并没有从本质上解决超载问题，基本上绝大部分货车司机都是知法犯法，明知超载但为赚取更多的利润而宁愿接受罚款等等。
三、农村公共产品供给配套法律制度不健全
1.农村公共产品供给的决策制度。和现行的行政制度紧密相关的是自上而下的农村公共产品供给决策制度。我国农村基层组织运行状况，决定了我国的农村公共产品供给的决策制度是由基层领导干部或上级政府及众多的职能部门依循自上而下的途径进行决策的，这决定了农村公共产品供给决策带有强制性、统一性和主观性的特征。这种强制性的决策制度受政治因素影响极大，并不是根据农民和农村真正的实际需求来决定公共产品的供给内容、数量和质量。农民作为农村公共产品的实际接受者却可笑的被排除在供给决策制度之外。这种非“需求主导型”的决策制度极易导致供给与需求的背离、错位，从而造成公共产品供给的低效甚至无效。
2.农村公共产品供给的筹资制度。目前农村公共产品的筹资制度的特点一是总体资金不足。在许多方面都可以观察到政府财政收入不足，公共产品供给不足的情况。政府缺钱，农民作为公共产品消费主体“缺钱”，政府职能部门“缺钱”，这似乎是农村公共产品的资金筹措的写照。二是资金来源上，制度外收入构成农村公共产品成本的主要部分，从而造成农村公共产品供给不足和农民负担问题并存。农村公共产品除由预算内外两种制度内财政提供外，还需要公社或乡镇政府、集体经济组织和个人以自筹的方式提供。因此，我国农民既要承担制度内公共产品的供给成本，也要承担制度外公共产品的资金筹措，特别是由于制度外农村公共产品缺乏有效约束制度，制度外公共产品成本增长过快。改革开放以后，我国原来统收统支的财政制度被打破，中央政府下放了事权，却没给予地方相应的财权，在规范的转移支付未建立起来的情况下，各级政府为了提供公共产品特别是农村公共产品都力求扩大预算外资金和制度外收费以求资金平衡，使农民负担的制度外公共产品供给成本迅速增加。
3.农村公共产品供给的监管制度。我国农村公共产品供给缺乏监督制度。虽然从新中国建立以来到改革开发之前关于农村公共产品供给的监督制度并未有规范的构建，但由于当时的社会经济、政治、文化高度集中，民风淳朴，对于监督制度的需要也相对而言并不迫切。改革开放之后，国门的敞开带来经济日新月异的同时也带来了社会思潮的涌动等负面因素的效应。农村公共产品供给资金链缺乏规范的管理和监督导致了资金被挪做他用的事件屡有发生。由于信息的不对称、预算的不完整性和行政制度改革的滞后等问题的困扰，对于农村公共资源的使用过程，往往缺乏有效的监督制度。
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(编辑/李舶)
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