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成都推进城乡一体化的思路和实践

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  近年来,成都经济社会发展取得了显著成就,但城乡二元结构矛盾和“三农”问题,仍然是成都实现“三最”(努力建设中国西部创业环境最优、人居环境最佳、综合实力最强的现代特大中心城市)奋斗目标和全面建设小康社会的主要矛盾和突出问题。成都市委、市政府确定,通过推进城乡一体化,解决“三农”问题,用科学发展观构筑一条城乡共同繁荣的发展道路。
  从2003年初开展这项工作以来,大致经历了三个阶段。一是组织试点,在双流县、锦江区等地率先进行以“三个集中”为主要内容的探索;二是全面推开,在总结试点经验的基础上,从 2003年10月起,在全市开展推进城乡一体化的各项工作;三是积极完善,2004年以来,相继出台了18个配套文件,逐步把推进城乡一体化的各项工作纳入规范化、制度化、法制化的轨道。
  
  一、推进城乡一体化的主要思路
  
  成都推进城乡一体化的总体思路,概括地说,就是“六句话”、“三大重点工程”和“三个集中”。“六句话”,就是以中心城区、县城和有条件的区域中心镇为重点,以科学规划为龙头和基础,以产业发展为支撑,以建立市场配置资源的机制为关键,以制定和完善相关政策为保证,以农民生产、生活、居住方式的转变为着眼点和落脚点。“三大重点工程”,就是在农村地区大力推进农业产业化工程、农村发展环境建设工程和农村扶贫开发工程。“三个集中”,就是农民向城镇集中、工业向园区集中和农用地向规模经营集中。
  (一)从发展格局上探索城乡一体化新思路
  以发展规划为龙头。在编制成都市国民经济和社会发展“十一五”规划和修编城市总体规划、土地利用规划中,把全市农业和农村发展作为规划的重点内容之一,围绕中心城区、4个中等城市、11个小城市、30个区域重点镇和农民集中聚居点,配套实施市域城镇体系规划编制;完成城南、城东新区建设22个控制性规划、专业规划编制;完善城乡产业发展、生态建设规划。经过科学规划和合理引导,提升了城乡资源的价值,在2005年土地供应面积减少的情况下,预计全年将实现土地总收入190亿元,增长62%。同时,提高了非农产业发展的积聚效应,全市农村有40%以上的劳动力从事二、三产业,农民人均纯收入50%以上来自非农产业,部分农民从自耕自足的小天地走进城乡一体的大社会。
  以基础设施建设为载体。基本构建起都市区半小时和市域1小时公路交通圈,中心城与卫星城的多通道路网、旅游公路网、县道公路网、乡村公路网建设取得了突破性进展。2005年10月在西部地区率先实现县县通高速、村村通水泥(沥青)路。投入108.2亿元开展了城市环境、城乡结合部环境、农村生态环境综合整治三大工程,加大对欠发达区(市)县和农村财政转移支付力度,改善农村生产生活条件。城郊41个用不上气、收不到光纤电视的村,远郊223个不通客运车、不通电话的村,都已实现了村村通。
  以推进工业化、城镇化和市场化为手段。鼓励部分不宜在城区发展的工业向郊县转移,通过做大做强民营经济、大力培育特色经济、积极拓展配套经济、扶持提升劳务经济来发展壮大县域经济。2005年前三季度,全市民营经济增加值623.5亿元,增长20.4%;农村劳动力转移输出68.6万人,实现劳务收入25.3亿元。目前,除城区以外的县域经济总量占全市的比重达到55.5%,成为城乡发展的主导力量。注重消除城乡分割的体制性障碍,不断深化行政管理体制改革、投资体制改革,强化市场机制在资源配置中的基础性作用。成都市辖下的县城和30多个市级重点镇的基础设施建设步伐加快,承载能力、服务功能和集聚作用增强。
  (二)从推进方式上探索新途径
  推进工业向园区集中。制定并实施工业布局规划纲要,调整优化工业布局。将全市116个各类开发区调整规范为21个工业集中发展区,投入24.5亿元加快基础设施建设,提高工业集中发展区承载能力和服务功能。积极推进东郊工业区结构调整,今年新启动17户规模以上企业搬迁改造,累计启动141户,其中60户已完成搬迁改造并竣工投产。积极培育主导产业,加快电子信息、机械(含汽车)、中药现代化、食品(含烟草)、冶金建材和石油化工等六大工业基地建设。大力发展高新技术产业,2005年实施了294项国家火炬计划、国家星火计划和科技示范工程项目,建立了2个技术转移中心和5个重点工程中心,促进资源要素向高新技术产业集聚。应用先进适用技术改造传统产业,工业技改投资保持高速增长,8个投资额在1亿元以上的重点工业技改项目进展顺利。
  推进农民向城镇集中。对星罗棋布的自然村进行了调整。中心城区和具备条件的农村地区开始实施农民新居工程,通过集中连片开发,统一兴建农民新居,实行社区化集中管理,引导移风易俗,倡导文明生活。以双流县为例,2004年以来全县自然村数从501个减少到267个,“蜀星花园”、“甘泉民居”等成为吸引农民进入小城镇的样板工程。在暂不具备条件的中郊和远郊农村地区,制订农居建设控制性规划,因地制宜地建设中心村,引导农民向定点的集中区居住,变散状居住为聚集安置,既降低水、电、气、通讯等公共设施配套成本,又改善农民居住环境。
  推进农用地向规模经营集中。根据成都市农村人均耕地不足1亩的现状,加快土地利用由外延粗放型向内涵集约型的转变。以土地流转中心为载体,培育发展土地流转市场,在不改变土地所有制性质的前提下,采用集中承包、竞标承包、土地租赁、股份合作等多种方式,促进土地向业主集中。2004年以来全市土地流转面积107万亩,涉及农户32.3万户,占总农户的12.9%。以农业产业化为抓手,发展规模经营,扶持了103家产值或销售收入超过5000万元的农业产业化龙头企业,建起了1245个农村专业合作经济组织,联系带动农户109.2万户,带动面达52%。以绿色农产品规模化生产为重点,发展生态农业,2005年新建了23个无公害农产品基地,建成优质水稻、油菜、蔬菜、水果、花卉、茶叶、中药材等基地640万亩。
  (三)从统筹体系上探索新机制
  建立城乡统筹的社保制度。市、县两级财政筹集35亿元,将1991年以来征地农转非人员纳入社保范围,已有6.9万名征地和已征地农转非人员按月领取养老金,全市基本养老保险参保人数达到115万人。
  建立城乡统筹的卫生制度。全面实施了新型农村合作医疗体系,参加合作医疗的人数已达到265.6万人,参加率达70.8%,已有310个乡镇卫生院划归县级人民政府管理。农村药品进入集中配送网络,药价降幅在15%以上。
  建立城乡统筹的就业制度。清理并取消农民进城就业限制,建成国内一流的人力资源市场,建立425个充分就业社区和577个劳动保障工作站,2004年成都市城镇新增就业人数7.2万人,城镇登记失业率3.1%,低于全国平均水平1.2个百分点,被国务院评为全国再就业先进工作单位。
  建立城乡统筹的教育制度。投入10余亿元改造农村中小学危房,新建和整修乡村学校400余所;安排1千万元用于乡村学校信息建设,推动城市优质教育资源与农村教学对接;实施农民培训工程, 培训农民80.3万人次;抽调了400名优秀教师到乡村学校支教。
  建立城乡统筹的管理体制。开展了新一轮乡镇行政体制改革,优化乡镇布局,确定了30个市级重点镇;推行高效管理,调减乡镇办事机构400个,裁减乡镇干部8%;改革乡镇财政体制,探索预算县乡共编、资金集中收付、财务分级核算等管理方式,逐步把农民公益性事业负担转为财政负担。

  
  二、推进城乡一体化取得的成效
  
  (一)加快了城乡经济发展
  全市经济社会持续快速协调发展,实现了发展速度与结构、质量和效益的统一。预计2005年实现地区生产总值2174亿元,同比增长13.3%,其中第一产业增加值161亿元,增长5.7%;第二产业增加值1013亿元,增长15%;第三产业增加值1000亿元,增长12.8%。地方财政收入128亿元,增长28%。全社会固定资产投资总额1070亿元,增长24%。社会消费品零售总额875亿元,增长13.5%。进出口总额31.5亿元,增长25%,其中出口16.6亿元,增长23%。
  (二)改变了城乡面貌
  成都市城乡建设的快速发展,带来了城乡面貌的大变化,人居环境不断改善。一是城乡更绿。主城区新增绿地360公顷,绿化覆盖率达到37%,国家级生态示范区建设面积占全市面积的81.1%,自然保护区覆盖率20.7%。二是城乡更美。加强了城市规范管理,整治了城区457条街道和124个社区。取缔了占道摊点2万余个。拆除各类违章建筑130余万平方米、户外广告4600多块。规范商招店招4.1万块,处置和复工烂尾楼36处,竣工17处。三是城乡更净。新建的污水处理设施投入运行,城区生活污水集中处理率达到82%。进行了中心城295条街道雨污管网改造和50余条河道整治,治理了重点超标排污企业189户,成都市岷江、沱江和城区主要河流出境断面水质明显改善。创建国家环保模范城市已通过国家技术核查。
  (三)提高了城乡生活水平
  一是群众收入增加较快。预计2005年城镇居民人均可支配收入10393元,增长7.8%;农民人均纯收入4072元,增长11.4%,创10年来新高。二是困难群体生活得到改善。城市低保标准从每人每月178元提高到210元。“安居工程”完成和在建低保户住房3000户,“帮困助学”发放2834万元资助贫困家庭学生4380名,“帮困助医”拨出4501万元专款补贴农民参加农村新型合作医疗制度,农民自愿参保人数超过237万人,参加率为71.3%。提高农村优抚、五保户供养标准,解决了1.2万农村贫困户的基本生活。三是居民生活质量提高。城区居民人均住房建筑面积27.1平方米,农村居民人均住房面积37平方米,集中饮用水水源地水质达标率99%以上,小学升学率100%,初中升学率82.4%,高中毕业生有74.2%升入大学,私人小汽车拥有量位居全国城市第三,移动电话用户450多万户。
  
  三、推进城乡一体化的几点体会
  
  要始终围绕全面建设小康社会的目标来实施。全面建设小康社会,是抓发展的方向和目标。要突破农村这个全面建设小康社会的难点,取决于切实解决“三农”问题。基于成都农村人口占63%的现实,紧紧把握大城市带大郊区这个实际,通过全面实施城乡一体化发展战略,以推进农民向城镇集中,加快农民变市民的转型进程;以推进工业向园区集中,加快产业结构调整的转型进程;以推进农用地向规模经营集中,加快农业产业化发展的转型进程,目的就是要致力于改变城乡生产和组织的不对称性,更好地增强城市对农村的辐射和带动作用,带活农村经济、带优农业产业、带领农民致富,真正使全面建设小康社会扎扎实实覆盖到全市农村,全面建设小康社会的成效实实在在惠及到全市农民。
  要始终围绕统筹协调来推进。统筹协调,是抓发展的方法和途径。城乡经济社会要始终沿着优势互补、良性互动、共同进步的走向健康发展,取决于切实把握统筹到位有效、协调科学有方的推进方式。在推进城乡一体化进程中,把农村和城市作为一个有机的统一整体,编制城乡融合的规划体系,建设城乡对接的基础设施,整合城乡互动的产业布局,构建城乡统筹的发展格局,建立城乡一体的制度体系,目的就是要改变生产要素城乡流动不畅通、资源利用城乡配置不均衡、比较优势城乡互补不紧密的局面,着力扩大城乡发展的内需和空间,强化互联互动,加大整体推动,统筹兼顾、妥善处理各方面的利益,促进城乡经济社会全面、协调、可持续发展。
  要始终围绕以人为本来落实。以人为本,是抓发展的本质和核心。要实现推进城乡一体化的全部意义和最终目标,取决于切实体现权为民所用、利为民所谋、情为民所系,始终维护人民群众根本利益的宗旨。在推进城乡一体化进程中,着眼城乡实际,完善具体政策,改进惠民方式;立足城乡现状,加强综合治理,改善人居环境;结合重点建设,办好实事项目,改变城乡面貌,目的就是把解决老百姓最关心、最实际、最紧迫的问题贯穿于推进工作的各个方面,把帮民之策、利民之举落到实处,努力为全市人民创造更加殷实和更高质量的生活。
  推进城乡一体化是一项长期、复杂的系统工程,要按照科学发展观的要求,抓住西部大开发的战略机遇,在四川省委、省政府领导下,在更大范围和更高层次上,统筹城乡经济社会发展,加快推进城乡一体化进程,努力把成都建设成为西部创业环境最优、人居环境最佳、综合实力最强的现代特大中心城市。


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