陕南避灾扶贫搬迁的安康实践
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作者: 周福明
【摘要】 陕南避灾移民搬迁工程对安康来说是避灾工程也是生态建设工程、民生工程、扶贫工程、发展工程和城镇化推进工程，要整合全市资源动员全市力量抓紧抓好工程的实施，经过2011年的艰难起步，2012年的攻坚克难，安康的避灾移民搬迁工作正在由任务驱动搬迁阶段走向总结经验、建章立制、规范管理、提升质量的新阶段。三年搬迁实践中安康的一些做法和经验对同属陕南避灾扶贫搬迁工程项目区的其它地市、对陕南扶贫搬迁工程后续8年的工作开展都有非常重要的借鉴意义。
【关键词】 陕南 避灾扶贫搬迁 安康 实践
为了从根本上消除重大自然灾害对人民群众生命财产的威胁，改变贫困山区人民生产生活条件，2011年陕西省委、省政府决定实施陕南避灾移民搬迁工程。在未来10年里，陕南秦巴山区将有240万人搬离洪水地质灾害多发区、不适宜人类生存的高寒山区和重点生态功能区，仅安康市就有22.6万户88万人需要搬迁。陕南避灾扶贫搬迁工程是新中国成立以来“最大规模移民搬迁工程”。它是尊重自然、顺应自然、保护自然，保护脆弱生态环境的理性选择，也是推进陕南城镇化进程，实现陕南循环发展的综合措施。
一、科学规划、扎实推进
安康市地处南北气候过渡带的秦巴土石山区，当地山势陡峭，地廋土薄，洪涝、泥石流等灾害频发。资料显示，1949年以后，安康地区每年在救济灾民、灾后重建以及零星的搬迁工程中投入巨大。但仍是年年有灾年年救，年年救灾年年灾。尤其是2010年，陕南遭遇“7·18”特大暴雨泥石流灾害导致多年来对农村的巨大投入毁于一旦，房屋倒塌，良田被毁，道路被埋……，仅安康市汉滨区大竹园镇七堰村一夜间就有12人死亡、17人失踪，几十间民房被深埋进了四十余米深的泥石流下。
为了从根本上消除重大自然灾害对人民群众生命财产的威胁，改变贫困山区人民生产生活条件。2011年省委省政府果敢决策实施陕南移民搬迁工程，依据《陕南地区移民搬迁安置总体规划》，未来十年安康全市一共需要搬迁22.6万户88万人，其中地质灾害避险移民搬迁56854户，224229人，占移民搬迁总户数和总人口的25.12%、25.57%；洪水灾害避险移民搬迁16740户，65515人，占移民搬迁总户数和总人口的7.4%、7.5%；扶贫移民搬迁69685户，274995人，占移民搬迁总户数和总人口的30.8%、31.3%；生态移民搬迁82973户，312090人，占移民搬迁总户数和总人口的36.67%、35.6%。
陕南移民搬迁工作启动3年来，安康已经搬迁7.5万户，28.6万多人，其中，2011年，计划搬迁2.2万户8.8万人，实际搬迁25964户92771人，占计划任务的118%。2012年，计划搬迁3.1万户11.4万人，截至2012年11月份，已搬迁34313户12.7万人，占2012年总任务数的105.5%。2013年的搬迁计划任务是：2.2万户8.36万人。在已经搬迁移民中，安康的集中安置率2011年为75.54%，2012年为89%。安康市移民社区建设实行一次性规划，分期建设实施。在住房建设的同时规划了给排水、堤防、道路、电力等基础设施和社区便民服务中心、医疗卫生、休闲健身、文化教育、购物消费等公共设施。充分发挥社区设施齐全，功能完备的辐射带动作用，吸纳周边群众搬入社区居住。经过积极探索，安康市形成了“6663”避灾扶贫搬迁工作思路：将避灾扶贫搬迁作为统筹城乡发展的重要抓手，实行移民集中安置与县域经济发展、农民进城入镇、保障性住房建设、产业园区建设、重点镇建设和新农村建设六个结合；推行进城居住、集镇安置、社区安置、产业园区安置、支持外迁和分散安置六种搬迁安置方式；建立分级负责、科学规划、示范带动、资源整合、督查考评、公开运行六个机制；建设市、县（区）、镇（办）三级避灾扶贫搬迁集中安置示范小区，取得了较好的成效。
二、难题颇多、亟待解决
通过近几年的工作，“搬得出、住得下”的问题正在解决，而“稳得住、能致富、可持续”的问题则是当前亟待解决的问题。集中表现为以下几点。
1、生产用地难调剂
陕南人均耕地少，连片的耕地更少，落实避灾移民有土的难度很大，为移民调剂耕地实施有土安置的难度更大。在原承包地退耕还林或难以远距离耕种的情况下，要保证搬迁移民人均至少1亩的基本口粮田，只能把目光投向迁入地农民承包地，而迁入地往往人口压力重、人均耕地少，耕地调整的余地不大，且迁入地农民不愿将自己原有的承包地调剂给新搬迁的移民户，要实现搬迁移民的有土安置难度很大。
2、建设用地难寻找
省国土厅计划今年为陕南三市安排6000亩移民搬迁安置建房用地指标。而按照陕南三市今年搬迁6万户的任务，实际需要用地12000亩，用地指标缺口很大。而地质专家们对安康乃至陕南地质的总体定位是：地质环境极其脆弱，以滑坡、崩塌、泥石流为主的地质灾害隐患数量多、分布广、密度大、发生频繁、危害严重。目前，陕南地区约有400万人生活在距离公路5公里以上的山区和水库库区，安康所辖的一区九县，大块平地只有平利县灞河川道和汉阴县、汉滨区的月河川道，在其它地区“巴掌大”的平地都难找。建设用地难寻找是移民搬迁的一大难题。
3、有业安置难实现
从已经搬迁的移民就业状况看，要让移民们达到“搬得出、住得稳、能致富”的要求，恐怕还有相当的距离。虽然各地都非常注意将移民安置社区建设与地方产业布局、劳动就业相衔接，但大多数移民社区经济基础薄弱，产业项目少，吸纳就业能力低，无法提供足够的就业岗位。除此以外由于职业安康教育资源相对短缺、职业教育水平不高、培训方式单一、培训的针对性不强，移民很难得到及时有效的技能培训，外出就业谋职难，所以实现有业安置，保障收入水平难度很大。
4、致富愿望难圆梦
“搬得出、稳得住、能致富”是陕南移民搬迁的基本要求。但是，由于有土安置难实现、有业安置不到位，移民致富梦难圆。搬迁前村民住在山上，均以种地养猪为主，少数年轻人外出务工，就业门道窄，仅靠几亩薄地连基本生活都难以维持，很难致富。搬迁后大家居住在新社区，种田不便，就业无路，而生活成本支出加大，经济负担加重，致富难的问题更加突出。 5、市县资金难配套
按照陕西省的规定，每搬迁户政府将补贴3到5万元，算下来，这笔钱大约为120亿元。安康市的搬迁补贴实行差别化补助政策，即按照分散安置，集中安置中的统规统建、统规自建，集中安置的上楼单元房安置三个类型，每户分别补助3万元、4万元、5万元。按照省政府规定：移民搬迁建房资金省、市县按5：5的比例筹措。特困户每户按30―50平方米标准，由政府建房集中安置，五保户实行集中供养（特困户、五保户比例不得超过搬迁安置总户数的10%）；仅此安康市县政府需要投入60亿元，如果加上每户基础设施和和公共服务建设资金4万元，则安康市县政府需要投入160亿左右。这对财政十分拮据的安康市来说，无疑是一个巨大的压力。市县配套资金很难足额到位，现在所有的集中安置点建设工地，材料以及工费都在上涨，由于资金短缺导致的停工现象时有发生。
三、破解难题、稳步推进
陕南移民搬迁，贵在“搬得出、住得稳、能致富、可持续”，这也是检验移民搬迁成功与否的标准。破解移民搬迁过程中的诸多难题，既要多方着眼多处着手，又要着眼当前考虑长远；既要科学发展，又要有效推进，从实践的状况来看，解决移民搬迁的诸多难题，必须解决“钱”从哪里来？农民如何富？怎么可持续的问题？
1、多方筹措资金保证“搬得出”
安康移民搬迁涉及的农户大多居住在深山，本身就不富裕，要在不增加农民负担的前提下确保群众搬得出来，资金就成为最关键的问题。
（1）加大财政补贴力度。要按照搬迁群众“不拿钱、少拿钱”的原则，合理确定搬迁建房补助标准，加大财政投入力度，现在是每户3万块钱的补贴标准，省上应该对这一补贴标准实行动态管理据建房成本的变化实时调整，并适当提高省级财政的负担比率。县区按照省上要求，根据搬迁安置情况，结合自身实际落实配套资金。县区要通过土地开发增值、减免土地出让金以及市场运作等多种方式筹措移民搬迁安置配套资金，同时要整合各类政策和财政补贴资金用于移民搬迁工程建设，要加大项目资金争取力度，支持移民搬迁，2012年安康市向省上争取了20亿元的补助资金，同时还为汉滨区恒口镇等典型的跨区县、跨镇办集中安置小区从省上争取筹措了周转金2亿元。安康市县本身筹集了配套资金2亿元，同时，向上申报了基础设施和公共服务项目资金10亿元。
（2）做好部门资金整合。按照“统一规划，统筹安排，渠道不乱，性质不变，相对集中，配套使用，确保效益”的原则，引导部门项目资金集中投向移民搬迁项目。如：由水利部门负责河堤和安全饮水工程建设，交通部门负责配套路、桥设施建设，住建部门负责硬化、亮化市政工程建设，林业部门负责园林苗木绿化，教育部门配套建设小学、幼儿园，电力、电信、移动等部门配套建设电力和电话通讯设施。
（3）广泛吸纳社会资本。引入市场机制，鼓励和吸纳民间资本参与移民搬迁安置建设，探索移民搬迁安置建房与商品房开发建设有机结合的路子，用商品房开发增值收益补助移民搬迁安置建房，降低移民搬迁安置房价格。如汉滨区牛蹄镇陈龙新，是北京京康房地产开发公司的老总，去年年初回到家乡牛蹄镇后，他垫资一千余万元，连片建成统一样式和风格的80间2层砖混新房，让镇内30户116名群众喜住新居。宁陕县皇冠镇利用企业和社会资金来实施一个镇的移民搬迁，把搬出后的山沟投资20多亿建成旅游景点。在重点镇建设方面，可以通过对居民点的重新规划布局，用节约的建设用地开发增值部分补贴移民搬迁，农民不仅不拿钱，而且在获得住房的同时解决了经营用房。
（4）鼓励银行贷款投放。信用联社要加大对移民搬迁户的信用贷款投放力度，应总体按照户均5万元的信贷规模投放移民搬迁安置建房贷款。鼓励农行、工行、建行、农发行、邮政储蓄银行等金融机构向移民搬迁安置户投放建房和产业发展及创业项目贷款。积极争取国家支持，特别是要结合生态保护、生态移民、地质灾害治理、退耕还林等方面的政策，积极争取国家有关部委的资金支持。
2、促进产业发展实现“稳得住、能致富”
（1）把移民搬迁与工业园区建设相统一。以县域生态工业园为抓手，创建就业创业平台。旬阳生态工业园位于县城近郊，园区里有矿产开采加工、水泥生产、汽车制造、魔芋加工及烟草生产等多种企业，已经展现出蓬勃的发展生机。据介绍，目前园区就业人数已达4800多人，预计未来5年将达到25000人。形成配套产业链，是园区增加岗位、解决就业的重要举措。当地的尧柏水泥生产线，依靠配套产业尤其是下属公司解决了大量农民的就业问题，也依靠农民促进了资金流转问题，取得了多重效益。同时县域工业还给1万多名城乡居民提供了就地就业岗位，成为解决就业、实现增收的重要渠道。
（2）把集中安置与主导产业建设相同步。着力培育致富产业，增加农民收入。对搬迁群众原有的山林土地依法流转，引导有特长和开发能力的农户进行集中连片种植经济作物及林木，搞规模化经营，引导群众参加农技知识、实用技术等技能培训，转变他们的就业观念，增强社区群众的“造血”功能。汉滨区大竹园镇七堰社区，在社区建设的同时同步规划了农业主导产业，逐步打造出“1234”的产业发展增收模式：一条绿色景观长廊；两大龙头大企业。即茶叶精加工企业和规范化无公害养猪厂；三个千亩示范园；四项特色产业。
（3）把产业发展与增加就业岗位相结合。现在规划的小区里面都有一部分经营用房，可以让一部分移民在居民区里从事第三产业，同时，可以依托当地资源发展旅游等产业，通过搞农家乐等方式扩大就业，另外，对于原来土地，只要不是很远且愿意耕种的，还可以继续耕种。
（4）把资本注入与土地流转入股相衔接。借助“工商业主资本+土地流转入股”形式，让搬迁群众有安全的住房、有稳定的工作岗位和收入来源。紫阳县投资1.3亿元的双安闹热村富硒油茶综合开发项目，由业主集中修建农民公寓，对高山农户进行整体搬迁，集中流转土地开发种植油茶2万亩。同时农户与业主签订土地流转，置换房屋合同，再通过房产、林权、土地等形式入股，参与企业分配。这种“公司+农户+基地”的移民搬迁经营模式，已列为市级重点项目并广泛推广，紫阳县还在工业园区周边建设移民安置点，为农民就业创造便利条件。该县在蒿坪镇工业园区建立了10余个移民安置点，敞开大门迎接农民进社区入住，并推荐搬迁农民进企业打工挣钱，多渠道增加群众收入。 3、保障基本民生实现可持续
夯实移民社会保障制度是基本前提。移民是一个非常脆弱的群体，搬迁后他们的生产、生活面临一定的风险和困难。如何解决移民安置中存在的问题，保证移民目标的顺利实现，除了移民安置政策外，要从根本上长久地保持移民生活安定，就必须完善移民社会保障制度，为移民提供根本保障。
（1）要全力落实各项惠农政策。移民搬迁后三年左右时间在经济、文化、社会心理等方面都面临着过渡期的一系列不适应问题：一是物质上的经济贫困；二是文化精神上的困惑和与诸多不适应。虽然过渡期的移民贫困是短暂的，但这个过渡期非常关键。若不从长远发展的角度来解决经济贫困，从文化心理上加以调适，从精神素质上加以培养，移民的搬迁乐业就会打折扣，潜伏下来的历史问题就会成为区域社会经济发展的一个“瓶颈”。所以在具体操作中，要完善政策，确保住房安置、生活补贴、就业安置、合作医疗、养老保险等各项优惠政策措施落到实处。这也是将来政府工作的核心问题。
（2）要加强移民社区配套工程建设。在有效解决“建得起”难题的同时，各级政府还全力为搬迁群众“稳得住”想办法，实施社区综合配套工程，妥善解决搬迁群众关心的交通、饮水、上学、就医、购物、娱乐等民生问题，精心构筑“安乐窝”。在已建成社区逐步实现“十配套”：文娱配套（建设文化活动中心）、医疗配套（建设卫生室）、教育配套（建设幼儿园和学校）、饮水配套（建设水塔等集中安全供水设施）、交通配套（道路全部修通）、亮化配套（安装路灯）、净化配套（建设垃圾池）、绿化配套（建设绿化带）、信息配套（宽带网、有线电视网进户）和服务配套（有便民服务中心和购物超市），使搬迁群众过上都市生活，饱尝自然生态，尽享社会保障。
（3）拓宽移民群众就业渠道。对没有能力发展产业的农户，政府在联系企业安排就业岗位的同时还开发社区公共管理服务岗位及村级道路管护、农村清洁、社区管理等工作实现多方就业，增加他们的经济收入。另外，要通过农村低保和“五保“政策解决一批；通过社区建设工地、农业产业化基地及社区公益性岗位就地就业安置一批；通过与市区劳动保障部门共同举办农村适龄劳动人口劳动技能培训班向东南沿海企业输送一批；在交通条件较好和安全生产有保证的移民原承包地（耕地和林地）发展种养殖业留下一批；基本上解决了搬迁移民的短期生活之忧。真正使移民基本上实现生产活动不中断、收入水平不降低、基本生活有保障、长期致富有盼头。
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